第46节:跑部钱进——清代中央衙门的“部费”问题(1)



系列专题:《非正式财政与中国历史弈局:亚财政》

  6跑部钱进

  ——清代中央衙门的“部费”问题

  现在中国的一些城市兴起一种居住上的“东贵西富”或“东富西贵”之类的说法。这种说法由来已久。比如清代的北京,在居住格局上就有所谓“东富西贵”的说法。它的意思是,清代北京有一类“富人”大多居住在北京城南靠东面的正阳门东与崇文门外,所住多属“华宅”,而中央六部的司局级干部(司官)则多居住在靠西的宣武门外。(《清稗类钞·胥役类》)这些“富人”到底是什么人?他们靠什么发财?

  一、曾国藩、李鸿章的烦心事

  清同治七年(1868),捻军即将被彻底消灭,这场从咸丰元年(1851)广西金田起义开始,历时近二十年的社会大动荡终于快要结束了。战争进入扫尾阶段,军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是,军费的报销遇到了一点麻烦。麻烦的倒不是担心皇上说他们花钱太多——他们为皇上保住了江山,即使多花点钱皇上大概也不会太在意的,反正也不是皇上自己掏腰包。既然皇上都没有意见,那曾、李还有什么要烦心的呢?

  让曾、李烦心的是“部费”。

  按照大清帝国的财务制度,报销的过程一般是这样的:一、花钱的部门先对要求报销的事项进行统计,填写清册,送交户部(财政部),这叫“投文”;二、户部接到报销清册后要对各项花费是否符合规定进行审查,看有没有“以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实”等等“虚开浮估”的情况,这个过程类似于审计;三、户部如果发现报销清册中有不合规定的情况,就要求申报部门重新核实,这叫“批驳”;四、等一切报销项目都符合规定了,户部题写希望准予报销的奏折,交最高领导——皇上审批,皇上一般都会同意,因为户部已经对报销清册进行审查,一切都是符合规定的,皇上没有理由不同意;五、如果皇上签字同意报销,那么一切就OK了,户部给申报部门一个批文,整个报销流程就结束了。这个过程,和现在一个单位的财务报销制度是一样的,户部如同单位的财务处,户部长官——尚书如同财务处长,皇上就是帝国这个大单位的“一把手”。

  从报销流程中我们也可以看出来,报销是否顺利,关键是户部的审计,其他都是例行公事,走走程序。但是户部权力的真正体现不在审计,而在“批驳”——如果它说你的报销项目不符规定,说你有造假账的嫌疑,那你的报销就不能通过。户部这么说完全是工作职责,它有严肃财务制度的理由,而且理由非常正当。但是,这却是申报部门所不愿看到的。为了顺利报销,避免被批被驳,申报部门就得有一笔专门的活动经费,这笔经费在历史上就叫“部费”。它跟现下跑部钱进的“钱”很相似,所不同的只是在于,现在跑部钱进的“钱”大概多是花在“部”里有审批权的大人物身上,而历史上的“部费”主要是落入“部”里地位不高的小人物——书吏的腰包,而这又与特殊的历史情况有关。

  我们知道,财务是一件琐碎而复杂的工作,用康熙年间的名臣靳辅的话说,是“数目繁琐,头绪牵杂,非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者,万难得其要领”(《苛驳宜禁疏》,贺长龄辑《皇朝经世文编》卷二十六)。因此,要对送审的报销账目进行审计需要专业的知识和技能,而且为了严肃财务制度,避免在报销中弄虚作假,审计过程要很认真细致,需“按照则例,逐款详核,凡动用银、米,核与则例相符者,必查对底案,始准报销,以归核实”(乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏折),这又显得不仅要有财务制度——“则例”的知识,而且审核过程很耗心力。在明清时代,这项工作本来是户部官员的职责,但实际上都是交给被称为“部吏”的户部书吏去做的。

 第46节:跑部钱进——清代中央衙门的“部费”问题(1)
  按照帝国的制度设计,书吏只是一些普通办事人员,他们的工作是抄抄写写,类似于办公室里最底层的文员,他们的上面有许多人——被称为“司官”的主事(处长)、员外郎(副司长)、郎中(司长),被称为“堂官”的侍郎(副部长)、尚书(正部长)管着他们。问题是,那些处长、司长、部长很少懂财务方面的专业知识,更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上,他们更愿意把时间、精力花在喝酒、听戏等娱乐性活动上,高雅一点的是去读书、收藏书画、写诗、作文章。对于那些琐碎而无聊的财务报表,以他们读四书五经所获得的教育是不大懂的,同时他们也看不起那些琐碎而无聊的工作,觉得没有必要去弄懂。所以他们就把审计的职责推给了书吏,通常就是在书吏把审计报告送上来的时候签签字,对于具体内容并不去核实。这样,审计和批驳的权力实际上转移到了书吏手上:书吏说行,他们就在同意报销的审核报告上签字;书吏说不行,他们就在批驳的意见单上签字。〔1〕

  书吏在正式规定中则是一些没有地位的人,类似于临时工,按规定五年一聘,不能连任,他们不仅常常连正式的工资都没有,甚至连一点伙食费(饭银)都未必能够如数领到手。更不合理的是,书吏的办公费用——比如纸张、墨水等经常还得自己掏钱。另外,即便是这样的工作,也有严格的编制限制,户部主管全国的财政,需要处理的事情很多,而书吏的正式编制只有200多个。书吏自己办不完的事只能找助手,助手可能再找助手,这就有许多编外人员,这些编外人员的工资福利都要由找他们办事的正编书吏来负责。  

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