爱华网在屡屡出现的灾害面前，中国政府开始完善自己的灾害应急机制
文《环球企业家》程亚婷
5月18日中午，四川绵竹汉旺镇东风汽轮机厂叶片分厂技术楼前，7名来自香港救援队的成员正全副武装进行搜救，眼前这栋原本5层高的大楼已被地震夷为废墟。此时，距离汶川地震发生刚好6天。 救援队于5月15号凌晨赶到成都，随即转至受灾严重的汉旺镇。他们赶到东汽叶片分厂技术楼之前，当地救援人员制定的救援方案是先爆破掉残存的楼体，而后再进行施救。香港救援队来到之后，彻底否定了这个方案。他们派人实地勘察后认为，爆破反而会加大救援难度，在维持现状的情况下实施救援，危险性并不大。 下到废墟中的7名香港救援队员，有一位明显与众不同—右手紧握一红色警报装置。他的身份是安全员，负责随时观察现场潜伏的各种危险，一旦感觉不妙，他会即刻按下手中的警报装置，第一时间提醒搜救队员躲避危险。 当天的救援一直持续至下午5时多，地震发生前在楼里开会的21名技术和管理人员的尸体全部找到。 尽管并未抢救出生还者，这支香港救援队仍然展示出了专业高效的救援能力。事实上，在世界各国进行的救灾行动中，第一时间将这样的专业救援力量投入抢险正是挽救灾民生命、减少灾害损失的重要一环。而做到这一点，依赖于在平时建立起一套完善的灾害应急机制，能够将各种救援力量迅速加以动员。 综合减灾 王昂生20多年来就在呼吁建立这样一套国家应付突发灾害的应急反应机制。作为中国科学院减灾中心主任，他曾为此多次上书国家领导人。 1975年台风造成了河南驻马店地区连降暴雨，暴雨导致了驻马店地区的板桥、石漫滩两座大型水库相继崩溃，驻马店地区的10个县(镇)尽成泽国，受灾人数上千万。令人痛心的是，由于当时落后的通讯手段，有关部门3日后才从香港的报纸上获悉河南水库垮坝的消息。 受这场灾难的触动，时年36岁的王昂生大胆提出，建立灾害防御部，把相关政府部门以及分散在各部之下的相关科研机构集中起来，应对国家灾害。 1987年在意大利做访学学者的王昂生就这个问题再次上书当时的国家领导人，随后接到了中科院院长周光召要他回国落实建议的电话。为了积极响应联合国的减灾十年，中国于1989年4月成立了中国国际减灾十年委员会，后更名为“国家减灾委员会”。王昂生在长达15年的时间出任该委员会的专家组组长，不过他发现，当时的国家减灾委并不是实体机构，缺乏专门的经费保障，王昂生最初设想的试图以这个机构作为领头羊整合所有和减灾相关的部门就变得异常困难。而王昂生呼吁建立的“中国减灾中心”，最终以“民政部国家减灾中心”的形式成立。这和王昂生所冀望的相差甚远，毕竟民政部的级别不足以统辖其他部门。 在王昂生看来，中国是世界灾害多发的国家，而国家现在也有了相当的实力，问题是要集中全国的力量，把几十万相关的人集中在一起做这个事情。 建立完善中国减灾体系的期望正随着中国在一次次灾害后的反思而逐步成为现实。SARS过后，中国政府开始建立全国应急体系建设。2005年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院常务会议讨论通过，年末成立了国务院应急管理办公室。2006年以来，中国各地基本上完成了围绕国务院《国家突发公共事件总体应急预案》制定了各地突发公共事件应急预案。在此基础上，2007年8月，全国人大常委会通过《突发事件应对法》。 国务院参事、国务院应急专家组组长闪淳昌向媒体表示，中国此次对四川地震的反应快速、透明，很大程度上是因为吸取了2003年非典风波的教训。“非典之后我们认识到，应该建立一种应急机制，这种机制不光要用来应对卫生事件，还要应对各种社会问题，包括自然灾害。” 汶川地震后，王昂生进一步完善了自己关于减灾应急的系统架构。“我所希望的，是依托现有资源组建中国的减灾应急部。”王昂生说。他的体系涉及三个方面；一是在政府机构层面调整，综合与减灾直接相关的九个部门——国务院应急办、中国气象局、国家地震局、水利部、林业部、农业部、民政部以及海洋局，实现“九龙治灾”的局面，其二是建立减灾应急科学院，其三是完善减灾相关的教育配套，比如建立专门的减灾应急大学，这些学院不仅负责培养精通减灾科学的人才，还负责面向大众培训相关的灾害预防以及自救等知识。
王昂生倡议多年的“综合治灾”的思路，对于不断经受大灾大难考验的中国应急机制确实有可资借鉴之处。目前，各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。 对此条块分割带来的应急系统的缺陷，也有专家建议，由于机构改革的复杂性，可将各级应急办公室或机构改为实体性的应急指挥机构，统一行使各项应急指挥职权。一旦有灾，不论发生在何时、何地，依靠统一集中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高应急工作效率。 5月23日，全国人大常委会委员长吴邦国表示要“研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。由于2007年8月30日由十届全国人大常委会正式通过的《突发事件应对法》实施至今不足7个月，如果该法修订计划启动，这将创下中国立法机构在最短时间内修改由自己通过的法律的新纪录。 异域经验和中国类似，世界上大部分国家关于灾害应急的立法改革，大多都在经历了较大规模的灾害苦痛以后。惨烈的哀恸和损失唤醒了人们对于防灾减灾的重视，多个国家由此逐步建立和完善了自己的应急响应和减灾防御体系。如果不希望灾难重现，平时就要制定细致的应急系统，并能有计划地经常测试演练，这能在紧急情况发生时最大限度地减少人员和财产损失。 美国加州1933年发生的6.3级大地震中，彻底倒塌的学校达70多座，严重受损的学校有120多座。30天之后，加州政府就出台了《菲尔德法案(TheFieldAct)》，对公立学校的防震规格作出特别要求，此外，公立学校的建筑监督权也从地方政府上交到州政府。 通过多年实践，美国已经建立了较为完善的灾害应急机制。20年前，美国设立了总统直接领导的联邦紧急事务管理局(FEMA)。该部门在全国有2600人，设10个分区，对国家灾害和突发事件进行管理。同时在各大城市建立“911”系统，应对突发事件；建立“311”系统，处理非突发事件。“9?11”事件后，根据2002年美国颁布的《国土安全法》要求，美国于2003年3月2日成立了国土安全部(DHS)。该机构是半个多世纪以来美国对联邦机构最全面的一次改组。国土安全部整合吸纳了22个联邦机构，收编1.8万职员，将过去分散的联邦应急职能部门，包括FEMA、移民局、中情局及许多相关部门在内，统一于一个职能机构中。该机构成立至今，布什政府已投入资金近200亿美元，相当于过去投入相关部门资金的3倍多。 其他国家，也根据本国情况设立了相应的灾害应急部门。在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部，专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。法国设有内务部民事防务和公共安全局，管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备，该局每天24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。即使在不发达国家，也有建立类似机构的努力，孟加拉国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴使30万人死亡，之后该国成立了灾害管理部。 这些国家的实践证明，作为灾害应急机制的主要一环，政府成立专门的灾害应急部门，不仅有利于实现对灾害的实时监控，提早发现，也有利于专业救灾队伍的维持和训练。 加拿大有专门的应急救援人员队伍，他们属于国家公务员编制。救援人员专业划分很细，涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等。各级政府投入巨资，购置了先进的救灾设备和救援人员防护装备，保证在遇有危急时能及时进行援助。各类专业救援人员除实际救援训练外，必须学习相关的理论课程并通过考试。每类救援人员的资格都有严格的规定，如生化救援人员要同时获取水(冰)上救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援四种资格证书，而且每年训练时间要在1150小时以上。 而政府成立专门的应急灾害管理部门也便于对民间救援力量进行平时的组织和指导、救灾时的动员和统一调配，加拿大建立了庞大的志愿者队伍，如安大略省共有525支消防队，其中69%的消防队全部由志愿者组成。此次汶川地震中，民间的志愿者和救援力量发挥了重要作用，保持他们的热情和最大限度的发挥其作用同样需要有专门部门负责。而在专门减灾部门的总体指挥下，专业救援力量、其他政府机构以及民间志愿力量的合力就组成了一个完善的灾害应急机制。 事实上，中国在此次巨大的地震灾害面前，初步建立的应急机制已经发挥了重大作用，政府的迅速反应得到了国际舆论的广泛好评，“这是一个非常大的进步”，闪淳昌如此评价。
