爱华网□记者 王强 5月12日下午14点28分，香港北角马宝道28号华汇中心17楼，香港乐施会总部，这家独立的国际发展及救援机构，高层领导们正在开会，出席的除了香港乐施会总裁施日庄及各位董事，还有乐施会中国部总监廖洪涛，11日从兰州赶到香港总部的乐施会中国部环境与灾害管理项目经理、兰州办公室负责人丁文广，以及中国部新闻发言人段德峰。他们这两天正就“灾害气候变化对贫困的影响”这一主题以及机构发展战略展开深入讨论。 会议开到14点半多的时候，廖洪涛发现自己邮箱里传来乐施会贵阳项目办公室一位下属的邮件，他像往常那样不经意地打开邮件，吓了一跳：就在刚才14点28分，四川发生大地震。随后，不断有来自中国部的邮件发过来，汇报这一惊人消息。 廖马上向与会者通报了这一消息。整个下午，乐施会的成员们都在关注四川震情。最初网络公布的死亡数据只有5个人，但廖洪涛注意到，这5个遇难者中，有4个是重庆的学生，而且重庆有100多人受伤。根据经验判断，廖洪涛认为，既然远离震中汶川的重庆都有4人遇难了，肯定灾情会很严重。 下午15点38分，网上公布的震级已经由最初公布的7.6级上升为7.8级。国务院总理温家宝即刻赶赴灾区指导救灾工作。 当天晚上，更多的伤亡情况和更严重的灾情被公布出来。中国汶川大地震顷刻间震惊了世界，也让香港乐施会的很多高层度过了一个不眠之夜。 第二天早晨9点，香港乐施会总部紧急召开会议，决定拨款1200万元港币用于“5.12”汶川大地震中的物资援助以及灾后重建，并决定开始向香港公众进行筹募捐款活动。同时乐施会还决定，随后的两个周末，在港九新界街头多个地点义卖“乐施米”，义卖所得将用作支持地震灾民及持续的扶贫工作。 当天中午11点，香港乐施会总部指示贵阳办和昆明办负责环境和灾害项目的官员们赶赴四川，迅速组建四川地震救灾工作前线工作团队。与此同时，乐施会兰州办的几位职员也迅速赶赴受地震影响的甘肃灾区进行救援。随后的16日，正在香港开会的丁文广即刻中止手头的工作，从香港飞赴成都，临时指挥一线工作。 一场在香港乐施会历史上前所未有的大规模灾难援助正式拉开大幕。 紧急驰援 第一时间赶到成都的是乐施会贵阳办的环境与灾害项目干事李弘，13日中午李弘接到总部的命令后，于第二天中午抵达成都，马不停蹄开始灾情的信息收集和调查工作。 14日下午13点，乐施会昆明办的项目干事刘盛也在机场焦急等待飞往成都的飞机起飞，原定13点飞机被推迟到了下午15点多，下午18点半，刘胜赶到成都与李弘汇合。 当天晚上，两人在房子已有三条裂缝的宾馆里，经历了两次余震，却一直在讨论如何开展第二天的前期调查工作，以及如何在交通管制的情况下进入一线。 地震当天，昆明办农村生计项目统筹官员张松正在广西桂林进行雪灾后续调查和项目后期评估。在接到总部紧急奔赴四川的命令后，他马上与国务院扶贫办进行初步沟通，希望能通过扶贫办的帮助到四川灾区参与救助。此前乐施会在内地的很多项目都是与扶贫办合作的，双方有深入的了解和信任。国务院扶贫办相关部门马上同意了乐施会的请求，并紧急联络四川省扶贫办，由其负责与乐施会在四川的对接和协商。16日凌晨0点多，张松飞抵成都。
15日早晨8点半，一辆三菱帕杰罗从位于云南省昆明市西华小区的乐施会昆明办驶出，飞速向着四川方向奔去。车上是司机杨光远和富有灾害救援管理经验的昆明办环境与灾害项目干事陆文波。经过两天急行军行程960多公里，两人于16日中午开进了成都市区。 16日早晨8点，丁文广登上飞往成都双流国际机场的飞机，于当日中午到达成都，坐镇指挥前线救援。 段德峰是16日晚上19点25从香港登机的。他注意到，差不多能坐200多人的飞机当天只坐了80多人，大部分是飞赴四川的救援组织，还有无国际医生的几名骨科医生。段德峰到达成都已经是半夜11点多了。 此前，乐施会中国部农村生计项目副经理冯明玲也已到达成都，她负责此次由乐施会资助的四川大学华西公共卫生学院实施的抗震救灾卫生防疫工作。 随后，昆明办项目统筹薛金玲、昆明办农村生计团队项目干事王燕斌，中国部合规统筹王迪民和司机徐庆平也都赶到成都。 19日中午，中国部总监廖洪涛与乐施会传讯干事黄子玮从香港也飞到成都，廖洪涛正式接过指挥权。 到22日，在四川，已经有15位乐施会中国部工作人员忙碌在灾区。 与政府有效合作 到成都的第二天，李弘和刘盛开始深入重灾区进行调查评估，以为下一步的项目建议书提供第一手信息。通过努力，李弘被允许随一支救援队进入到都江堰市的向乡，刘盛则搭上了一家企业的救灾物资车队进入绵竹县城。随后，他们又去了另外几个重灾区，了解灾民的救助需求以及当地政府救助覆盖情况。 但要获得一线的准确信息，除了到现场调查外，在这么大范围和严重的灾难面前，有些重灾区一时难以到达，需要从地方政府那里获得更广泛的信息。张松飞到成都的半夜，就与四川省扶贫办官员沟通乐施会的救援思路，并进一步了解各地的灾情以及省扶贫办的救助安排。 第二天早晨，张松来到省扶贫办办公室，在省扶贫办详细介绍了他们的救灾管理体系后，双方开始分析和确定乐施会的工作目标和救助区域。当天上午，双方初步确定了5个救助县：平武、安县、绵竹、茂县和理县。 最初，有关部门建议乐施会把所有救灾资金和物资都交给中国慈善总会，由慈善总会负责发放。这样当然是最省力的，但乐施会担心，这种方式可能使乐施会的资金和物资淹没在浩瀚的救灾资金和物资里，起不到应有的作用，也发挥不了乐施会作为NGO组织的特色。所以他们最终确定借助扶贫办的力量，保证救援物资能准确送到每个救助点。 在救灾物资达到目的地问题上，四川省扶贫办最初建议乐施会把物资运送到市一级就可以了，物资发放由市里负责。但张松代表乐施会提出，物资最少要送达受灾县。四川省扶贫办同意了乐施会的要求，认为在交通允许的情况下，乐施会的救灾物资可以运送到县。 随着工作的深入，四川省扶贫办对乐施会及其工作机制也有了更多的了解，并责成专人负责与乐施会的对接和联络沟通。每天，除了参与灾区调查和物资筹备工作，张松最少要5次电话联络扶贫办，确定捐助区域的最新需求、道路交通情况、新的救助点、每天的具体方案等每一个细节。 新的救助点确定后，扶贫办的工作人员配套乐施会的工作人员一起到灾区调查核实，深入了解灾区和灾民的物资需求。但在物资送达目的地上，乐施会工作人员仍遇到了棘手的问题。 5月17日，段德峰与同事去彭州送救灾物资和药品。车刚下高速公路进入彭州收费站，就看到路边上设立一个“彭州市捐赠物资接待处”，旁边有几张桌子和几名当地的工作人员。当地人介绍说，这个接待处的任务就是，要求所有外地运送救灾物资的车辆在此卸货，然后调转车头打道回府。 很显然，对乐施会这样追求高透明度的机构，这是很难接受的，这样的操作很难向捐款人交代。所以，廖洪涛要求尽可能将救灾物资送到物资最为匮乏的更基层的农村和社区的灾民手里。 在有了初步的合作基础后，乐施会进一步提出了救助物资要送达乡镇甚至每一个村子，省扶贫办经过协商后，同意只要交通允许，可以直接送达村镇。这一突破使得救助的目标区域和目标对象更为明确，信息的反馈也更明晰，乐施会可以让香港的捐助者知道自己捐助的资金去了哪里，而这也更有利于灾后的项目评估。 香港乐施会总裁施日庄对乐施会中国救灾团队的工作提出了赞扬，他称：“经过与政府有关部门的密切协调，乐施会在前线的同事已全面投入救援工作，并知道如何充分有效运用乐施会的人力和经济资源，为偏远县份及安置中心的灾民提供服务。” 打破常规 在初步的灾情评估后，乐施会认为灾情比他们预想的要严重得多，而且地震灾区需要投入大量资源进行重建工作。5月16日，该机构将援助金额增至2500万港元。 乐施会前线小组也了解到，由于多个离震中较远的灾区县份物资短缺以及公共卫生情况日渐恶化，需要救援组织支持。16日，乐施会决定动用约700万元人民币，采购流动洗手间、流动浴室、急救包、治疗外伤物品、棉被、寒衣、帐篷、食水、牛奶、饼干等物资，运送至较偏远的受灾地区。 如何在短时间内采购这么大宗的物资，并保证快速送达灾区，对于第一次面对如此大规模的灾难救助的乐施会来说，也是一次挑战。常规的救助程序已经不能满足四川大地震的紧迫性。 在乐施会以往的局部灾难救助中，通行的模式是找一家合作伙伴，把资金交给合作伙伴管理，物资的询价和运输发放由对方负责，乐施会只负责监督资金的运用、产品的质量以及项目后期的审计和评估。 但四川大地震情况紧急，来不及寻找合作伙伴，更不可能有时间与其进行磨合。所以乐施会的行政和财务部门建议，是不是由乐施会自己来询价和采购物资，以节省时间？ 董事会马上同意了这一建议，并迅速在昆明成立了询价小组和采购小组，负责大宗物资的询价和采购。 而在项目建议书的审批上，这次也打破了以前的流程。按照以往惯例，这种涉及金额较大的项目建议书的成文和审批需要一个缜密而复杂的流程。首先是灾情评估人员进入灾区现场，调查灾民最需要什么，哪几个地方是重灾区，与地方政府沟通哪些地区政府救助已经覆盖到了，哪些地区政府没有覆盖到，此外还要利用工具做脆弱性调查，哪些是脆弱性人群，这个过程最少需要两天时间；评估结束后，确定需求物资的种类和数量，再对采购物资进行询价，货比三家，联系物资，这也最少需要一两天；然后进入采购程序，在以上的基础上，才能写项目建议书，最少也需要一个晚上；项目建议书写完后，要先发给财务经理审核，财务经理通过后，发给相关的行政，审核有没有算错的地方，行政审核完后，再发给合规人员，合规要看那些费用有没有超标，包括志愿者费用、出差费用、住宿标准，电话费补贴标准以及一些不可预见费用；合规审查结束后，上报中国部总监，总监通过后上报董事会，由董事会召开会议最后审批通过。这样的层层审批，即使在各个岗位在岗的情况下，也最少需要两天。项目建议书通过后，马上通知供应商准备物资，再运输到灾区，有时候也需要两天时间。所以，从乐施会救助人员第一天进入灾区，到救灾物资发放到灾民手里，一般最少需要8天以上的时间。 在四川大地震的紧急情况下，原有的程序必须被打破。 从乐施会救助人员14日正式开始工作开始，在省扶贫办的协助下，前期的灾情调查和灾民需求以及救灾点的确定，只用了两天的时间。16日，救灾物资采购的品种和数量等就基本确定下来，在此基础上，17日凌晨，陆文波连夜赶出了一份初步的项目建议书，发送到廖洪涛的电子邮箱。 而此前，廖洪涛也向总部申请，由于情况紧急，四川地震救助的项目建议书可能不会如以往那样详细和信息完整，甚至物资送达的地点都有可能不确定，但董事会应当特事特批，待救灾结束后再补充完整。董事会马上同意了廖的请求。 17日凌晨2点，廖洪涛把陆文波赶出的项目建议书转发给董事会各成员，第二天一大早，董事会成员们通过邮件批准了项目建议书，省略了以往的董事会会议讨论。 项目建议书被通过后，廖洪涛马上通知昆明办的采购组，进行大宗物资采购。 而为了保证程序的公开和透明，询价小组由一名行政人员、一名内部审计和三个项目经理组成，在货比三家后，向采购小组提出采购建议，经总监批准，采购小组马上投入采购。 19日上午，第一批大宗物资——19500箱牛奶运抵成都，并迅速被运送到各个指定的灾区。 随着大宗物资采购的开始，廖洪涛也建议总部把大宗物资与小额物资采购结合起来，允许前线救助人员可以携带现金采购几十万元的小项目，进行灵活援助。 董事会随即同意了这一建议。在乐施会的救助历史上，第一次允许救助人员随身携带现金在本地进行小额采购。但采购时必须有至少两名全职工作人员和一个志愿者在场，以杜绝腐败的发生。 寻找政府救助的空白点 如何发挥NGO组织在大灾难中的救助作用，体现自己的角色特点，乐施会有丰富的经验。 廖洪涛指出，NGO组织不可能取代政府成为救灾的主角，尤其在中国这样的强大政府救助系统中，NGO的作用应该是政府救助的补充。 救灾初期，乐施会总部就确定了此次参与大地震灾难救助的一个总体思路：关注受地震灾害影响的弱势群体，包括妇女、儿童、老人、孤儿等；关注偏远而受地震灾害影响的地区；关注救援物资发放到最需要的人群；对政府救援工作的一种有益补充；先从事紧急救援，后开展灾后重建。 在灾难救援中，乐施会的小额项目不但灵活，而且很明显地体现了对灾民需求调查的细致和对政府救助的补充作用。 陆文波到达四川后，就开始着手负责一个12万元的小额项目，这12万元的物资需要在当地临时采购，并分送到4个灾区县。项目数额虽不大，救助的对象却以妇女、儿童和边远少数民族为主，并且充分考虑到了这些特殊灾民的特殊需求。 18日，这个小额项目的部分物资被送到都江堰市向乡一个由当地社会组织设立的救助站，其中包括150包卫生巾、3吨大米、半吨食用油、15袋葡萄糖、114包榨菜、50件火腿肠（500包）、11瓶花露水、4箱消毒药（5200元）以及奶粉。 这批物资充分考虑了妇女、儿童等少数人群的特殊需要。陆文波以前做林业工作，曾经是云南昭通市人大代表，2002年1月1日到乐施会昆明办工作，负责环境与灾害管理和救助，她曾参加过宁洱等多次地震救灾，有着丰富的灾害救助经验。她认为，NGO的救助应该体现自己的特色，救助对象和物资采购应该更为细化。 18日，陆文波也随这批救灾物资到达向乡，她发现，灾后当地妇女的卫生问题很突出，而哺乳期的婴儿由于母乳缺乏也面临饥饿状态，一名只有四个月大的婴儿，由于妈妈一直只能吃到方便面，也连续几天得不到母乳喂养。乐施会的这批物资在一定程度上缓解了当地妇女和儿童的需要。 19日下午，记者随陆文波到重灾区青川县运送一批援助物资，这批物资除了4000件牛奶等大宗物资，还有价值6万元的小额物资，其救助对象是青川县下面4个乡镇的穆斯林灾民。 此前，陆文波从四川省伊斯兰协会网站上看到一则倡议，说青川县的几个回族乡镇有大量穆斯林灾民需要救助。而这也符合乐施会的救助对象范围，于是决定把12万元的小额项目的一半资金用于青川县穆斯林灾民的救助。在与省伊斯兰协会和地方伊斯兰救助组织协商后，6万元资金被用来采购了100箱食用油和100箱榨菜以及部分急救药品。 第二天，这批物资在交通仍有滑坡和泥石流危险的情况下被运抵青川，并直接发放到了灾民手里。 记者22日离开四川时，乐施会的其他大宗物资正源源不断从全国各地运抵，并在第一时间直接送到当地灾民手里。 灾后重建的考量 截止到5月23日，香港乐施会为此次地震的救援工作筹得4372万港元。乐施会仍在呼吁香港市民继续捐款，以支持更长远的灾后重建，协助灾民重建家园和恢复生计。 廖洪涛告诉记者，乐施会最新确定将募集1亿港币，用于四川地震的物资救援和灾后重建。“从香港市民的热情看，筹集1亿港币不成问题。”他说。 在物资救助仍在进行之中，乐施会已经开始前瞻性地考虑灾后的社区系统重建。 22日上午，廖洪涛与四川省扶贫办专门召开了一个协商会，重点讨论乐施会下一步在灾后重建中的空间问题。廖洪涛向四川省扶贫办建议，乐施会希望能集中在几个社区或者乡村进行包括系统性灾后重建协助。 在这方面，乐施会已经有了一个初步思路，即在与地方政府沟通的基础上，由地方政府确定几个受灾比较严重的社区或者乡村，乐施会总体负责，包括地质评估、整体规划、设施重建和灾后的灾害教育和灾害管理，以及灾民心灵重建与信心重建、调动重建过程中灾民的参与意识。 “灾后重建不仅仅是建筑物的重建，家园和硬件设施的重建，也包括心灵和文化以及民主的参与意识。”廖洪涛说，系统重建是复杂的，也是长期的。 具有丰富灾难救助经验的张松也认为，物资救助是暂时的，而灾后重建是一个更长期、更复杂的系统工程。为此，乐施会目前正在招聘一批中期服务的志愿者队伍。 在灾后重建过程中，NGO组织对于公民社会的推动和调动社区以及基层民主意识显然具有广阔的空间。此次汶川大地震，外界都关注到了县乡镇中小学教学楼整体垮塌严重现象，曾经培养国家未来栋梁的教学楼成了一具具“活棺材”。 在这一悲剧背后，除了暴露出来的施工腐败和监理腐败外，更暴露出来了公民参与意识与监督意识的淡薄。有几百名学生死亡的都江堰市聚源中学门口，一位失去了孩子的学生家长望着一片废墟的教学楼对记者称：“教学楼是政府盖的，我们相信政府会让孩子们在建筑质量最好的大楼里上课学习，当初哪个人会关心教学楼的质量呢。” 针对此类悲剧，有专家提出，激发基层监督意识和社区民主参与意识，才是灾后重建的根本。而当灾后重建资金到达社区后，是唤醒灾民的主体意识和民主意识的最佳时刻。 “在这一方面，NGO可以发挥独到的作用。”廖洪涛说。
