爱华网20世纪80年代初以来，金融理论与实务部门一直在不断探索我国农村信用社改革的路径，目前以县联社统一法人组建省联社、农村股份制商业银行、农村合作银行等三种模式正在八省（市）试点。其目的是通过改革，明晰产权，完善法人治理结构，有效防范金融风险，提高农村信用社经营效益，进一步增强服务“三农”功能。但是，如何有效地完善法人治理结构和转换经营机制，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，依然是当前理论和实践中面临的重大课题。 一、现行二级法人体制架构下的法人治理结构运行中存在的问题 农村信用社法人治理结构是指社员代表大会、理事会、监事会和经营层的设立及其相互制约关系，以形成完善的决策、执行和监督机制，也就是"谁管理谁监督"的问题。健全的法人治理结构是现代企业制度的核心与灵魂。我国农村信用社自1996年从农业银行脱钩后，按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》要求对合作制进行规范，建立“三会”制度，落实“四自”经营。但从实际运作情况看，国务院的决定没有得到全面贯彻落实，突出表现在产权不明晰，法人治理结构不完善等方面： 1、“三会”制度有名无实。信用社为了符合《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社章程》中有关组织机构的规定而在形式上均健全了法人治理结构，即由社员代表大会、理事会和监事会共同构架的“三会”制度，但并没有真正形成“三足鼎立”格局。一是没有健全的社员代表大会制度，社员代表产生的合法性、严肃性和代表性不够，常常以职工社员代表会代替社员代表大会，其职能得不到有效发挥，形同虚设；二是社员对信用社经营情况知之甚少，社员的所有者权利，包括表决权、罢免权、决议权、分配权等，均得不到有效保障；三是理事会、主任办公会、监事会的定位不够明确，理事会与经营班子集于一身，理事长、主任职责范围没有细化，权限界定不清，理事长的引导、定向、决策、监督职责、范围太广，法人代表的权利约束制度不完善；四是监事会作用发挥不够，缺乏对管理层行为的监察权，缺乏内部监督制约机制。 2、所有权主体现实缺位。法人治理结构的前提是股权设置规范，产权关系明晰，合作制又是目前农村信用社的基本产权制度。但是，目前信用社产权界定不清，一是股权设置上采取“入社自愿，退社自由”的方式，入股社员的流动性大，所有者不固定；二是从目前信用社的股金构成来看，主要由原始积累、信用社职工股和“变质”资本（即出于换取贷款和许诺“保息分红”的由法人股和个人股组成的存款化股金）构成，这种平均化、分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权；三是没有形成“风险共担、利益共享”机制。股金通常不用来弥补损失，社员并不是真正的出资人，没有承担风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显。这种股权的分散性、流动性和存款性，形成了社员对农村信用社的所有权难以体现，信用社产权主体地位被人为虚置，产权关系模糊，实际上则属国家或者集体（非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的比较含混的集体），农村信用社基本上还属于依靠政府隐形担保的准国有银行机构。
3、民主管理流于形式。“一人一票制”是合作制的精髓，但由于信用社所有权虚置，“三会”民主管理功能在具体运作中难以得到充分体现：一是现有股金中法人股偏少、个人股和职工股多，股金结构配置的缺陷，影响股东参与民主管理能力；二是入股对象主要是农民和信用社职工，文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识较为淡漠，因而对农村信用社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构所要达到的股东的素质要求差距较大；三是基层信用社虽然是独立法人，实行财务上独立核算，但在人、财、物等方面权力很有限，实际上现实地被县联社掌握，基层职工作为社员和被管理者，很难对联社实施面对面的监督；四是受内外部、主客观等因素的制约，“三会”制度不能得到严格执行，社员很难通过“三会”行使职权。多年来没开过社员代表大会，普通社员根本无权利可言，理事会、监事会的成员及主任人选，不是由社员民主选举产生，而是由上级管理部门或行政主管机关任命，理事会和监事会的召开的次数有限，参与者主要关心信用社的财务状况，而对其应履行的权利与义务——理事会的决策、监事会的监督漠不关心。 4、制约关系薄弱，监事会职责履行不力。根据章程规定，信用社实行理事会领导下的主任负责制，主任在监事会监督下对理事会形成的决议和决策加以实施。而实际情况是一些信用社理事长主任二职一肩挑，集决策权、执行权于一身，有的虽然实行了理事长与主任的分设制，但理事长和主任职权范围界定不清，实质上理事长全权负责，理事会与主任之间不存在制约与被制约的关系，理事会所有的决策是否正确难以保证。另外，监事会监事绝大部分是信用社员工，在实际工作中，除监事长为专职外，无专门办事机构和专职办事人员，日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用，监事会基本上未能履行章程赋予的对信用社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责，事实上演变为信用社内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作。 二、现行二级法人治理结构所隐藏的金融风险 （一）决策风险。如前所述，决策权和执行权集于理事长一身后，一张嘴、一只笔的问题十分突出，受其学识、阅历、胆识、政策水平等方面的影响，其决策科学性、准确性、前瞻性难以保证，失误概率大大增加；加之监事会对管理层决策的监督功能缺位，纠偏机率大大降低，如其作出不慎决择，将酿成巨大风险。实践中由于理事长决策失误给信用社带来的重大风险事件屡屡发生。
（二）经营风险。主要包含三个方面：一是道德风险。由于所有者主体缺位，产权所固有的激励功能无法实现，信用社经营者缺乏降低风险的激励，把贷款投向关系人和对自已有好处的客户，以权谋私，以贷谋私，收受贿赂，损失是国家或集体的，获利是个人的，难以克服道德风险问题；二是市场定位风险，即经营方向选择风险。农村信用社的市场定位就是服务“三农”。而在实践中，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，走上了事实上的“商业化”和“官办”的路子，在经营管理上一直仿效商业银行的做法，在城市与商业银行打攻坚战，贷款垒大户，由于资本规模、硬件设施、人力资源，管理水平和服务意识等方面差距，使信贷资产出现重大风险；三是利益抉择风险。信用社经营中存在中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、农村信用社自身要生存的多元目标冲突，这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标，造成农村信用社经营思维混乱。而其作为地方性金融机构，当地方政府干预目标与信用社内部效益、规避风险的要求发生冲突时，信用社的决策层往往盲目服从政府目标，这种不负责任的利益抉择，往往给信用社造成巨大隐患。 （三）社会风险。决策风险和经营风险作用的结果就是社会风险的发生。农村信用社累积了大量的难以化解的历史包袱，资产质量恶化、盘活化解难；经营效益低下、历年累亏数额大；资本充足率低、经营实力不强；经济案件时有发生，风险难以控制。存款人利益受到了严重侵蚀，一旦发生系统性支付风险，将严重影响社会安定团结。目前农村信用社系统性支付风险之所以没有发生，是因为农村信用社的不良资产和经营亏损包袱可转移给中央，人民银行作为最后贷款人的职能或以某种形式的补贴化解了农村信用社风险。 三、目前农村信用社试点的三种创新模式下法人治理结构利弊分析 为解决农信社存在的产权不明晰和法人治理结构不完善的问题，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（〔2003〕15号文），其要点：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。并在产权制度改革上提供了三种模式：合作制、股份合作制、股份制。 （一）、县联社统一法人组建省联社模式下的农村信用社法人治理结构。 该模式是坚持合作制，把原县、乡两级独立法人体制改制成县联社统一法人，并在此基础上组建省联社，原乡镇信用社以分支机构形式存在。实行县联社统一法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征，主要是内部结构调整，农村信用社基本上仍属依靠政府隐形担保的准国有银行机构，这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制过程，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变，无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、三会虚设、民主管理不到位、激励不兼容等矛盾。 （二）、农村合作银行模式下的农村信用社法人治理结构。
该模式采用的是股份合作制，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，在自愿的基础上，通过设置资格股和投资股，在不偏离服务“三农”的方向前提下，实现追求一定盈利和为社员服务并举的目的。股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，体现合作制的基本原则。股份合作制的不足之处：（1）农村信用社所有者缺位仍不能有效避免；（2）股份合作制有朝着股份制或者合作制两头演化的惯性；（3）“一人一票制”、法人股东大股小权、股份持有与权利不对等、个人股因股金有限而对监督不关心等产权制度改革的不彻底，难以有效解决民主管理不易落实的问题，股东大会有可能虚设。 （三）、农村股份制商业银行模式下的农村信用社法人治理结构。该模式是将农村信用社股本金在平等自愿基础上转为农村商业银行股本金，并通过募集股本，实行由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股，重新构建农村商业银行的内部治理结构。最高权利机构是股东大会。股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。农村信用社改制为农村商业银行，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”，规范的股份制明晰了产权、强化了约束机制，利润与风险由股东按出资比例分享和承担，有效解决了农村信用社所有者现实缺位问题。但也存在以下缺陷：（1）地方政府持股难以避免业务发展中的非市场化行为，容易形成地方政府干预金融资源分配；（2）股份制改造后，实行“一股一票制”，不能有效解决“外部人控制与内部人控制”问题；（3）没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，难以取得“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡；（4）这种模式只适合支农任务相对较轻的经济发达地区。 四、改革和完善法人治理结构、规避农村信用社风险的路径选择 《试点方案》推行的农村信用社治理结构改革荟萃有理论界相关的研究成果，但从上述分析看，农村信用社改革还没有完全走市场化道路，存在一些对实际矛盾与困境的折中与妥协，由二级法人体制向县级统一法人体制转变是一次大的飞跃，明晰产权、完善法人治理结构是第二次飞跃，需要或长或短的过渡期。目前，在确定产权形式上，国家没有搞“一刀切”，将选择权交给了地方政府和农信社。但是，地方政府与农信社可能出于自身利益的考虑，在“因地制宜”的招牌下，可能进一步强化内部人控制，从而将中央政府完善公司治理结构的努力抵消。比如，相当多的农信社倾向于采取股份合作制的产权形式，这样既可以享受股份制增资扩股的便利，又可以免受股份制治理结构对经营者的约束。笔者认为，不管选择何种模式，都须以从下几方面改革和完善法人治理结构，以有效规避农村金融机构风险。 （一）制定《合作法》，在《合作法》的框架内重新制定农村信用社章程。《合作法》要明确规定什么是合作金融组织，合作金融组织应具备什么样的治理架构。合作制、股份合作制或股份制的农村金融机构可以以此框架制定章程。新的章程必须对农村信用社（合作银行）的目标、职责、资本金的组成、负债的构成、治理结构、管理形式、利润的分配、各种职位行为守则、章程修改和机构的解散等要作出详细的规定，特别是对治理结构内每一层组织和决策过程，在章程中都要非常详细的规定清楚。常言道，有了规距才成方园。 （二）建立良性的增资扩股机制，引进战略性投资者，以规范控制权和改善法人治理结构。这是一着双赢棋。一方面信用社通过引进战略投资者，达到增资扩股之目的，改变当前所有权结构不具备完全的实事；另一方面，战略投资者通过参股，增加投资渠道，同时也获得对农村金融机构的部分控制权。引进战略性投资者,弱化内部人控制，完善了法人治理结构，从而有效的防范风险。因为战略投资者理性决定了其对投入的资本必须要求取得相应的利润，他可以以其自身的股本金规模影响合作金融机构的治理结构和决策过程，反对任何有损资本增值的外部因素。因此，农村信用社要从战略高度认识增资扩股和引进战略投资者的意义，不要担心失去部分控制权而坐失良机。 （三）淡化政府干预行为。农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境决定了以“三农”为服务对象的农信社一定时期内仍需政府的政策支持，但省级政府的农信社管理体制是在法律框架下的管理，不能超越法律和违反农信社章程，更不能干预农信社的具体业务和经营活动。农信社作为地方性金融机构，依章程行事，社员代表大会作为其最高权力机构不可侵犯，地方政府要维护农信社的法人地位，发挥其在打击逃废债、查处案件、营造良好信用环境等方面的积极作用，不得干预理事会的决策和经营班子、监事会的经营管理行为。同时合作金融机构要建立开放的法人治理结构，扩大主任、理事、监事的选择性和竞争性，逐步向公开招聘过渡，并进一步完善独立董事和外部监事制度，全面完善法人治理结构。 （四）建立健全内部管理机制。有效合理的内部管理机制是信用社合规经营、防范风险的内层防火墙网。因此要适应法人治理结构的需要，建立“能进能出”的人员流动机制、“能上能下”的干部任免机制、“拉大差距”的收入分配机制和“严肃查处”机制，按照内部决策系统、执行系统和监督反馈系统相互制衡原则建立一套完整的内控监督体系，以规范各方行为，把金融风险降到最低限度。
