爱华网嘉陵江与长江穿城而过，浪潮奔涌。纵横的道路上车水马龙，起伏的山岩上高楼林立，无处不彰显着这个中国内陆最大城市经济疾行的雄心。从16年前成为直辖市以来，重庆的发展从未像现在这般异军突起，仿佛一夜之间，这座山城有了大都会的气派。 城市剧变的背后，无疑是重庆官方真金白银的投入。“我们的基础设施建设10年投入了6000亿。”3月5日，重庆市市长黄奇帆在全国两会期间对外高调宣称，这样的巨额投入没有为当地政府带来债务危机，“我的奥妙就是土地储备。” 重庆市2002年开始实施土地储备制度，当时储备了40多万亩地。黄奇帆称，十年用了20万亩，每亩赚200万，这就4000亿，扣掉征地本身的成本，有两三千亿的额外收入，就抵销了重庆城市基础设施建设的大部分开支。 “现在重庆还有大量的土地储备，我们的财政能力也在不断提升，所以我们在西部十二省区是最轻松的。”黄奇帆说。 “重庆土地储备制度的一些经验和操作细节，以前没有进行披露，现在也没什么保密了。”在黄奇帆看来，土地储备是有技巧的，不同城市的操作要根据各自的实际情况而定，如果城市发展饱和了，土地储备就没有意义；如果在边远的农村没有发展空间的地方去储备土地也没有意义。 “断了很多人的财路” 中国土地储备最早兴起于上世纪90年代中后期的沪杭地区。2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》对该制度给予首肯，全国大部分城市开始模仿和推行。 重庆的土地储备制度始于2002年。当年8月22日，重庆市政府通过了《重庆市国有土地储备整治管理办法》，拉开了当地土地储备的序幕，时任副市长黄奇帆是此项政策的主要推动者。 此前的2001年10月，黄从上海市政府副秘书长职务上调任重庆。当时，直辖已4年的重庆，其主城区面积仅200平方公里，城市扩张欲望强烈，基础设施建设刚开始起步。 但土地瓶颈问题横亘眼前。“以前重庆九成土地都是协议转让。”黄奇帆回忆,“2002年以前，重庆市政府手中的储备土地几乎归零，政府要用地，要跟开发商去买地。在（上世纪）90年代中后期，开发商拥有土地动辄几千亩，在渝北、江北和城乡接合部，土地十几二十万一亩，全（卖）出去了。” “那时候，政府要造一个位于金紫山的住宅区，要造一幢公安局的楼，要造人大、政协的办公楼，土地都是我当时到重庆后从开发商手里一块一块买回来的。”黄奇帆说。 当时，重庆的国有工业集团下面有近2000家大大小小的工厂，“一些工厂厂长经营无方，生产无能，但卖地很活跃，每个厂长都可以跟开发商售卖土地，然后把地或高价或低价地卖了。” 上世纪90年代以前，我国长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度，甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。虽然自1990年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度，严格限制划拨用地的范围，但并未改变城市存量土地大量由各种企事业单位控制的既存格局。 黄奇帆调任重庆前曾深入研究过香港的土地储备制度，而且在参与浦东开发的过程中亲自操刀了浦东的土地储备。他在重庆推行的土地储备，属于政府主导型，实质性内容是将该市此前的土地一级市场的经营权限，全部收缴至当地官方掌控的几家市级土地储备机构。此举的核心在于，原有的土地一级市场巨额增值收益不再被房产商占有，而是进入代表公共利益的国资系统。 2002年，重庆市建立了土地整治储备中心，对全市土地市场进行宏观调控。2003年2月，重庆市政府又在土地储备中心的基础上成立重庆市地产集团。该集团是重庆市政府注资的专事土地储备和开发整理的运作载体。 随后几年，重庆市城投公司、重庆市水利投资公司、渝富资产经营管理公司、重庆市开发投资公司、重庆市高等级公路投资公司等重庆市政府旗下的八大投融资平台(简称“八大投”)，亦被授予土地储备职能，介入了土地一级市场。 “我可以这么说，2002年以后，政府出台这一招，断了很多人的财路，甚至有很多人对我恨之入骨。”黄奇帆说，“大家想想，有很多小厂的厂长，跟房地产老板的协议都签了，如果允许土地卖出去，这些老板都是几亿甚至几十亿的（土地增值）财富，但当时市政府一纸令下，国资委坚决执行，这些地都给退掉。” 10年卖地4000亿 重庆市通过推行土地储备体系，将土地一级市场的经营权上收，并通过政府特许经营的方式，由重庆地产集团等经营，在征收土地后，投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并投入资金搞土地整治，完成“七通一平”后，将可以直接使用的“熟地”移交给当地土地出让中心挂牌。 重庆市国土房管局负责人表示，重庆已将土地市场牢牢管控，形成了土地资源配置的良性循环，“一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”。几大市级土地储备机构的土地储备总量已达40多万亩。 当然，重庆在土地一级市场中获利颇丰。2001年重庆市全年的卖地收入仅约2亿元，2002年推出土地储备政策后，当年土地出让金就增加到11亿元，2012年这个数字更是飙升至897.5亿元，在全国300个城市中位居第三。 黄奇帆坦承，土地出让金成为重庆地方政府预算外收入的主要来源，“土地收入一般占地方财政收入的1/3，是重要的第二财政。” 重庆未启动土地储备制度时，地方财政能力很差，面对城市基础设施的巨大投资捉襟见肘。2002年该市预算内财政收入157亿元，而当年政府财政负债余额450亿元。 土地储备制度运行后，以土地为核心，滚动开发筹集建设资金的操作，为重庆城市建设带来巨额资金。 “土地储备功能已在重庆国有投资集团内部形成两个循环。”黄奇帆在多个场合阐释，第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环，比如重庆城投公司有1万亩地，规划上让城投公司储备了，它拿出部分资金，完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户，从而成为信用资产，可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。 第二个循环：土地储备后，要投入、开发，然后通过市场转让给房地产商。“这是一个土地升值的过程，也许50万元一亩的地，转让时200万元一亩，部分出让金要转交区县政府和市政府，部分则用来抵扣基础设施中的各种投资—很多基础设施是政府的公共支出，它已由投资集团在银行融资后先期投入了，最终要还银行。” 黄奇帆通俗地解释，第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，从而形成良性循环。 这些离变现尚远的土地，事实是一种朦胧的承诺，支撑着重庆各家城市投资公司反向融资。比如无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近几年，重庆水投与重庆26个区县签订了土地储备协议，涉及32个重点水利工程项目，把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。 在重庆社科院资深研究员田丰伦看来，通过先期大规模储备土地，接着逐步释放土地供应，从而获得较大的土地级差利益，在投资大量基础设施的同时，避免债务过重，则是重庆土地储备实践的制度安排。 重庆并不回避近年来在轻轨、铁路、高速公路、基础设施上的巨额投入。“我们十年花了6000亿。怎么能做到债务不高呢？我的奥妙就是土地储备。”黄奇帆在今年两会上公开算了一笔账：我2002年刚到重庆储备了40多万亩地，这十年用了20万亩，每亩地赚200万，这就4000亿，扣掉征地本身的成本，有两三千亿的额外收入。 黄奇帆称，两三千亿往里一砸，就抵销重庆城市建设的大部分开支，“如果没有土地储备的额外收入，我们地方债务不是现在的2600亿，得是5600亿，就完蛋了。” 重庆政府的债务占GDP的23%，低于全国平均线。黄奇帆表示：“重庆地方债的安全度排在全国第五位。如果重庆要破产的话，后面的省份都要破产了。” “五条军规” 经过十年发展，重庆主城已从一环主城向二环主城发展，整个主城二环内面积有2000多平方公里，可建设用地为1000平方公里。理论上，从2002年到未来二三十年内，重庆主城将有近700平方公里要新开发，约近百万亩地。一般政府储备地不得超过城市可开发建设土地总量的50%，即约40万至50万亩。 在黄奇帆看来，土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。纽约、巴黎等发展饱和的城市，不会再扩张，再搞土地储备没有意义。但在发展中城市，土地储备的要义是，在发展的初期，一步到位，把未来几十年的土地储备“框”下来。 重庆土地储备制度十年来之所以能发挥出效用，黄奇帆总结称关键在于坚持了“五条军规”。 一是超前储备，一步到位；细水长流，逐年供应。在超前储备了40多万亩地后，重庆市政府对这些地块先规划后出让。这里指的不单是总体规划，而是任何一块出让土地都要有控制性详规，重要的地块还要有形态规划。而土地供应“细水长流”，重庆市政府计划20年内每年只能开发5%，40多万亩地的储备资源，一年最多用2万亩。
二是土地储备要为公共利益服务。在这40多万亩土地储备中，大体上有50％用于公共服务，50％用于商业开发—出让的收入回过头来再用于公共事业。 据时代周报记者调查，重庆已使用的20万亩储备土地中，近10万亩是公共服务、公益事业用地，如公租房建设、大学城建设、铁路机场等。其他10万亩用于房地产开发，将其收益用于整个20万亩的征地动迁成本，以及一些基础设施开发建设。 三是土地储备不改变重庆市区两级政府的分配制度。市区两级之间财力有分配原则，土地出让金扣除征地成本以后的净收入，过去是55∶45。2010年以后，重庆调整为50∶50，进一步增加了区县政府的财力。 四是土地储备必须经过两次循环：第一次是“储地—融资—开发”，就是把公共用地和商业用地一级开发做出来；第二次循环是“出让—还贷—建设”，生地变成熟地出让后，会有溢价，这个溢价则投入城市基础设施、公共设施和其他公共服务，以改善城市的功能。 五是严格设置风险“隔离墙”。重庆对储备地是分包隔离，“分灶吃饭”，各算各账，自求平衡。黄奇帆将操作的逻辑归纳为“按规划、带项目、批土地”，就是某一地块开发与一揽子具体项目的时间对应、资金平衡。 以江北嘴的开发为例。江北嘴是重庆城投公司的储备地，储备土地7000亩，其中2500亩用于公共设施、道路交通等，真正可卖土地是4000多亩，收益是360亿元。 江北嘴于2005年开始开发，征地动迁花100亿元，“七通一平”花30亿元，这130亿元全是银行融资，利息几年时间滚40亿元。总成本是170亿，360亿里扣除这170亿，还有190亿盈余：要缴20多亿的税，再投资20多亿修建重庆大剧院、科技馆；上缴重庆市政府100亿元，用于修建五座桥—菜园坝大桥、朝天门大桥、长江二桥等。还剩下30多亿元，则作为资本金，用于启动广阳岛项目。 在黄奇帆眼里，江北嘴如同纽约曼哈顿，广阳岛就是与曼哈顿配套的长岛。据重庆知情人士向时代周报记者透露，江北嘴土地储备过程中，所在地江北区政府曾以“影响发展”为由，拟从重庆城投公司手里“挖”出一部分，以每亩100万元左右毛地转让，后被黄奇帆制止。 而广阳岛拥有1万亩地，早年亦被所在地南岸区政府以15亿元左右转让给了大连海昌集团，海昌承诺将该岛整体开发，结果四五年只象征性投了一两个亿，后在黄奇帆强力介入下该地于2010年被收回，交由江北嘴中央商务区开发投资公司整体开发。 软肋与隐忧 有了完善的土地储备制度，重庆实现了“有节奏地供应土地”。这让黄奇帆感到安慰：“当政府要调控土地供应的时候，如果手中没地，那么调控就等于零。如果土地供应少了，市场地价涨得过快了，就多供一点地。政府手中总要有地啊，没有地，你有这个愿望也是空的。” 在经济下行时期，重庆土地储备模式并非没有受到挑战。重庆国资委一位官员感慨：“我以前也认为土地出让不能持续，2008年上半年也确实出现了卖地难。但是信贷放水了，我们才度过了最艰难的时期。” 据中国指数研究院的数据，重庆土地出让金2007年为314亿元，2008年受调控影响大幅下降至117亿元。2009年恢复到448.47亿元，2010年跃升至712.1亿元。但2011年再次遭遇降温，重庆土地出让金达784.4亿元，同比上升仅10.1%。 2013年预算报告显示，重庆土地出让金收入较上年几乎零增长。在2012年该项实际收入未像过去几年实现大幅超收后，当地继续维持较低预期。 事实上，重庆土地储备用“土地捆绑项目”模式逐年解决了以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题，筹措了在建项目资金，以滚动建设、滚动储备和滚动还款方式保持资金链的发展。但难题在于，土地资源未必能满足年度投资量的需求。 “10%左右的土地出让金增幅，将无法背负增长30%以上的投资。”重庆本地一位要求匿名的专家称，对过去五年土地出让金增长占财政收入均超25%的重庆而言，重庆土地行情的走低虽有宏观政策背景，其影响却可能远甚于发达地区。 重庆大学教授蒲勇健亦认为，经济处于下行通道时，重庆行使土地储备功能的几大政府投资平台可能面临巨大隐忧，“在国家对房地产宏观调控下，楼市低迷，会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水，银行就会催还债务，自身融资能力下降，陷入恶性循环。” 重庆正在规范区县土地储备和融资管理。该市要求每个区县只允许建立一个土地储备公司，38个区县形成38个土地储备中心。同时土地管理严格遵守先规划后出让，经营性用地必须实行招拍挂出让，多卖熟地、少供生地、不卖毛地，依法收回闲置土地等几大原则。
