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文/谯伟 现代社会保障制度萌芽于实现工业化最早的英国，通过新旧《济贫法》，以社会救助的形式出现，对圈地运动中的失地贫民实行社会救济，安定了社会秩序，对英国19世纪的大发展作出了贡献，也为欧洲其他工业化国家建立社会保障制度提供了借鉴。其他欧洲国家在土地革命后，也都实行了与英国类似的贫民救济计划。l9世纪80年代，伴随着工业革命后生产社会化的发展和市场经济的建立，社会保障制度进入质的飞跃阶段，标志是作为社会保障制度的基本项目——社会保险事业出台。社会保险制度起源于19世纪80年代的德国。作为工业化的产物，它一开始便呈现出立法强制实施的面孔。1883年5月31日，德国通过第一部社会保险法律《社会保险法》，1884年6月27日通过《工伤社会保险法》，1889年5月24日通过《老年和残疾社会保险法》。德国建立起与工业社会相适应的社会保险制度后，成为解决工业劳动者养老、工伤、疾病医疗等问题的有效措施，其他工业国家纷纷仿效。从此，社会保障开始制度化。到20世纪初，欧洲国家普遍实行了社会保险制度。社会保障制度由社会救助中萌芽，以社会保险为主干，继续向外扩展，它以美国20世纪30年代颁布世界上第一部《社会保障法》为标志，终于使社会保障形成了比较完整的经济社会制度体系。 一 现代社会保障已经过一个多世纪的发展演变，经历了社会救助型社会保障阶段、社会保险型社会保障阶段和社会福利型社会保障三个阶段。在其所涉及的诸多领域都已经趋向成熟，为整个社会经济的正常运行创造了良好的环境，增加了社会经济的有效性，使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、均衡、协调地发展。但随着经济的不断发展，人口结构、就业结构、贫富差距拉大等内外部因素的变化，社会保障制度正面临许多新的问题。 （一）人口老龄化的挑战 据联合国人口基金会估计，l996年在世界各大洲中，欧洲65岁以上人口比重平均达到14％，是世界“最老”的地区；其次是北美(13％)和大洋洲(10％)，非洲(3％)是“最年轻”的地区。而老龄化国家中，80岁以上高龄的老年人群增长特别快，l992年，世界80岁以上的人口占65岁以上人口的l6％，在发达国家占22％，发展中国家占12％。在一些欧洲国家，如法国、德国、瑞典，65岁以上人口中1／4的人超过了80岁。 随着全球人口的老龄化，全球范围内的养老保障制度基本上都面临着严峻的挑战。非正规的以社区和以家庭为基础的保障方式正在趋于衰落。正规的养老保障制度则被日益增长的费用所困扰。全球人口寿命延长导致养老负担日益沉重。另外，世界发达国家正面临着出生率下降的趋势。所有这些原因，结果都必然形成庞大的受养人口，这将增加劳动人口的负担，出现了“超负荷的压力”。同时也增加了社会医疗、保健和依靠社会保险过活的人。据预测，按现有模式到21世纪三四十年代，随着养老金和医疗支出的增加，财政开支将面临极大的压力。 （二）可持续性的财政挑战 在西欧和北欧，福利扩张在1960年～1975年间达到了顶峰，扩张的速度明显快于经济增长的速度。英、法、德、意、比各国，这个期间国内生产总值增长率在2．6％～4．6％，而社会保障开支在5．6％～9．1％，后者比前者快1倍左右。英国福利性支出1982年比l972年增长4．6倍，而经济只增长了3．2倍。据统计，l960年～1990年，世界经合组织成员国，其政府总开支占国内生产总值的比重从28．1％上升到43．8％，其中开支最大的份额是社会保障基金和各种福利费。养老金是最大的预算项目，在政府公共开支的增量中，有1／4用于支付养老金。总之，社会保障费用负担过重是形成庞大预算赤字的主要原因之一，特别是在经济不景气时期，政府财政更是不堪重负。 （三）保障与促进就业功能结合的挑战 半个世纪以来，西方世界没有发生如20世纪30年代那样大规模的经济危机。大多数的工业发达国家在20世纪50年代和60年代都获得了经济的高增长，失业率在那时比较低。但是70年代石油危机之后，西方发达国家经济增长普遍低迷，失业率居高不下。各国政府都不得不着力解决这一问题，但成效并不显著。 失业率居高不下，与人口老龄化、医疗费上涨紧密相关。由于人口老龄化，许多国家延长就业年龄，由60岁向65岁延伸，就业岗位不能及时换上新的就业者，这是其一；由于人口老龄化，承担养老金和医疗费的税费都在逐年上涨，劳动成本提高，使得企业不愿意增加新的就业岗位，这是其二；正因为新的就业者减少，压在岗位上就业者的税赋就更重，这样就产生了失业率更加居高不下。就业高龄化、失业率居高不下、高赋税三者恶性循环，死结难解。 在发展中国家，大批农村人口流入城市，由于农村劳动力价格便宜，在劳力密集型的产业中占有优势，因此挤占了相当多份额的城市居民的就业岗位，加剧了部分城市居民的就业困难。发展中国家近年来失业率也有上升趋势。城市的失业现象造成了城市出现新的贫困阶层，城市扶贫不仅耗费了相当多的失业保险金，而且还耗费了为数不少的失业人员医疗费和失业者家庭救济费，这些都增加了社会救济和社会福利的开支。 （四）政府角色与功能的挑战 世界上大约40％的工人、30％的老年人是由政府政策支持的正规保障方式提供老年保障的。国内生产总值中的公共支出比例的增长与老年人的比例密切相关。如果让过去这种趋势持续下去，未来50年中各地区用于老年保障的公共开支将急剧增长,其他医疗保险、失业保险和社会福利基金也将如养老基金一样，呈现大幅度上升的势头。当人口还年轻，社会保障制度还不成熟时，政府很容易向居民许诺慷慨的社会保障待遇。但是一旦人口老龄化逼近，社会保障制度成熟，社会保障待遇的刚性必然带来居高不下的缴费率。政府既要考虑为低收入者进行增加收入的再分配，又要考虑为高收入者提供足够的收入替代，这就必然带来社会的高税赋。高税赋的产生带来难以避免的逃税漏税现象，驱使劳动力从正规部门流向非正规部门。雇主和单位为了降低劳动力成本，要么裁员，要么控制用工，这样全社会失业率上升，就业率下降，必然带来宏观经济的萎缩。经济的萎缩更使社会保障基金入不敷出、债台高筑，政府成为全社会抱怨的对象。从西方发达国家到发展中国家，普遍存在政府在社会保障问题上受到越来越多的非议和责难这一现象。因此，应当反思政府在社会保障中应当承担怎样的职能，扮演怎样的角色。 二 任何事物的发展都是一个持续不断的否定与自我否定的过程，永远没有终点。社会保障制度也一样，其发展也是一个动态的、不断完善的过程。现代社会保障经历了一个多世纪的发展演变后又面临许多新的问题，必须作出相应的调整来解决出现的问题。福利国家纷纷对本国的社会保障制度进行改革，从而使得社会保障制度的发展呈现出多种变化。归结起来将有以下几大趋势： （一）在公平与效率的选择上，福利国家开始更多地重视效率，即更注重社会保障的激励功能 公平与效率是对立的矛盾关系，任何一方的增加都要以对方的损失为代价，即促进公平，就要损失效率，而增加效率就要牺牲公平。社会保障本身是社会公平的产物，作为社会的稳定器和安全网，它通过收入转移，对低收入或无收入者提供必要的帮助，减少社会成员的风险。西方福利国家在社会保障制度设计之初并没有太多地考虑效率因素，以致社会保障支出迅猛增长。进入20世纪70年代以后，福利国家先后陷入危机。庞大的社会保障支出日益成为国家财政的沉重负担，导致财政赤字迅速增加；同时，较高的社会保障水平使社会成员过分依赖于社会保障制度，自愿失业率迅速上升，从而不利于社会的经济发展。于是，人们开始对公平提出质疑，把更多的效率因素引入社会保障制度，认为不能牺牲效率去追求公平。在这方面采取的措施之一就是实行个人缴费，并且使个人缴费与社会保障待遇水平相挂钩，即个人缴费多，享受的社会保障待遇就高；个人缴费少，享受的社会保障待遇就低。所以个人更愿意多工作、多缴费，以获得较高的待遇水平。从这个意义上说，社会保障的激励功能得到了加强。 公平必须以效率为基本前提，如果社会保障制度阻碍了经济发展，尽管是公平的，也毫无意义，没有效率的公平是无本之木。阿瑟·奥肯的“在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道”成为较为理性而中和的政策选择。 （二）养老保险模式开始由给付确定制向缴费确定制转变 从给付确定制向缴费确定制转变这一趋势主要发生在职业年金模式上。给付确定制是在给付额确定基础上计算出职工在职期间缴费的数额，给付水平一般以工资替代率表示。目前国际上的工资替代率一般为60％，即给付额占在职期间工资总额的60％。给付确定制的优点是收益额明确，但如果在发生经济波动、通货膨胀的情况下，给付额可能届时就难以兑现。给付确定制实质上是政府或企业对职工的一种给付“充分性”的承诺，所以从给付确定制向缴费确定制的转移基本上意味着福利国家收回了这种承诺。而缴费确定制一般是先确定缴费比例，由职工或雇主或只由雇主缴费，到职工退休时，根据缴费的积累额定期支取养老金。缴费确定制有以下几个优点：第一，预先的资金积累多，有利于克服人口老龄化带来的影响，并且对资本市场运作有积极的影响；第二，雇主的负担减轻，有利于企业的扩大再生产；第三，基金投资更具多样性，工人也能获得更多的收益。但缴费确定制在起步时需要大量资金，而且风险要更高一些，因此基金保值增值的压力很大。尽管如此，给付确定制向缴费确定制转移是必然的趋势，风险共担以分散风险是符合经济发展规律的。 （三）养老基金由完全的公共管理转向公共管理和私人管理并存，并且私人管理的比重逐渐加大，私营化趋势日趋明显 养老基金原来都是实行公共管理的，即由政府统一管理。政府出于公共利益和降低风险的考虑，主要把养老基金用于购买政府债券或投资于公共事业，收益率非常低。在养老压力不大的情况下，这种管理不会有太大的问题。但随着人口老龄化的到来，养老问题变得越来越突出，这种单一的公共管理模式造成了大量的债务，而要解决这些债务，就只能靠增加缴费和降低养老金给付的方法，这显然不是长久之计。另外，公共管理还存在管理效率低下，成本较高的问题。于是，私人管理开始受到青睐。但公共管理并没有消失，甚至在一些国家仍然居主要地位，尤其在公共年金的管理上主要采取公共管理的手段。 职业年金和强制性个人养老储蓄的养老基金大多选择私人管理，其基金投资的方式很多，也很灵活。私人管理的目的很明确，就是利润或收益最大化。在利润的驱使下，私营部门竭力选择最佳的风险投资组合。事实证明，私人管理下的年金收益率很高，从而使得基金能够实现增值的目的。大量的基金投入于资本市场，必将对资本市场的发展产生积极的影响，从而有利于一国的经济发展。尽管私人管理存在许多问题，比如收益率不稳定、风险过大、盲目竞争造成资源的浪费等等，但私人管理和年金私营化的趋势是不可阻挡的。 西方福利国家正在积极地调整本国的社会保障政策，以应对社会变化带来的诸多问题和缓解国内的巨大压力。应该说，社会保障制度的调整绝不是一件容易的事情，它需要与其他政策或制度相协调，需要得到各方的广泛支持。社会保障不仅是一个社会问题，更重要的是，它是一个极其复杂的经济问题。这就决定了社会保障制度需要不断地作出调整，促使其不断完善，福利国家社会保障制度的发展趋势就代表了这种调整与完善的方向。中国社会正处于高速转型期，正确认识福利国家社会保障体系所面临的问题及其变革趋势，是中国特色的社会保障体系建设和社会主义和谐社会建设的重要基础。
