爱华网阜阳行政审批改革：究竟好了谁？
文/汪孝宗 如果从1997年算起，中国各地的行政审批改革至今已“探索”了10个年头。改革取得的成效虽然有目共睹，而改革遭遇的困惑也是前所未有的。尽管一线改革者们处境尴尬、定位与方向尚不明朗，而这似乎并不影响他们积极探索的“一腔热血”。 外地客商“难以置信” “刚开始对阜阳的印象相当不好，听外界传言说这里的某些单位和个别有实权的人如何‘黑’，是‘雁过拔毛’的‘黑客’，但我看好这里的市场需求，还是决定尝试一下。”阜阳市锦龙混凝土有限公司总经理徐峰回忆说。“而家人、朋友反对我在这里投资的声音从未停止过，以至于我很长时间都不敢和家里人联系。”他说。 作为“新浙商”，徐峰出来“闯荡”已近10年，在全国数处均有投资项目。2003年初来阜阳投资时，他是怀着忐忑的心情来市行政服务中心办理相关手续的。 而让他难以置信的是：即使在沿海经济特区也要数日才能办完的手续，在阜阳行政服务中心开设的“绿色通道”里只需一个小时，后续的有关手续甚至是行政服务中心亲自上门办理的，而且分文未收。 事实上，早在2002年前后，按照安徽省政务服务中心要求，阜阳市行政服务中心就设立并联审批综合窗口，统一受理申请；申请人只需通过综合窗口提交申请材料，就可以“坐等”政府多个部门并联审批结果。 为进一步提高工作效能，该中心还设立首席代表制（首席问责制），即各部门派驻一名窗口代表，并授权直接行使审批权，按不同项目的授权范围，分别行使审核备案、登记发证、决定受理、现场审批等权力，负责对本部门承诺审批事项的督办工作，负责组织、协调涉及本部门审批事项的联合办理等工作。 为此，市政府还正式出台《阜阳市招商引资项目审批绿色通道实施暂行办法》，实行“特事特办、告知承诺、并联审批、超常办理、全程代理、督办到位”，全面推行“无障碍”行政审批服务等。 由于徐峰的公司“落脚”于阜阳市郊，每天他运送混凝土的数十辆大卡车都要往返市区多次，数额“不菲”的过桥、过路费成了压在他心头上的一块“石头”。 当市行政服务中心的“跟踪服务”了解到这些情况时，立即主动协调交通路政部门，“强烈”要求给予减免。而交通路政部门也是合理收费，并无不妥之处。无奈之下，服务中心领导就亲自登门做工作。在得知相关情况后，交通路政部门主动减免一半收费，尽量减轻外地客商的负担。 这时，徐峰才明白“看到的要比听到的好”。于是，他主动向家人和朋友联系，并郑重“通报”：自己决定在阜阳正式“安家落户”了。 事实上，在2001年市行政服务中心筹建之初，人们普遍用怀疑、观望的心态注视着这个“新生事物”，市政府各部门在“进与不进”之间犹疑不定。新一届市委、市政府不得不采取“铁腕”政策，按照“应进必进，进必授权”的原则，严令市直23个部门164个项目进入中心办理，并进行“审批提速”，压缩一半时限，打造高效审批平台。 自2006年的5月，市直已有37个部门222个审批项目进入中心办理，且平均办理时限比法定时限压缩了76.92%，诸多证、照办理做到了即到即办、现场打证。 同时，各审批部门工作由独立的综合部门进行实时监控，通过内部运作监督、限时办结监督和公众投诉监督等方式，及时统计分析审批部门工作情况并予以测评考核。 为了加大行政审批改革的力度，在2006年6月刚刚履新的阜阳市市长孙云飞，在其所主持召开的市政府第一次常务会议上，就审议决定全市388项市本级行政审批项目仅保留180项，一次性缩减53.6%。 据悉，这是该市历史上清理行政审批项目最多的一次，力度之大，前所未有。 农民“做梦都没有想到” 中国是个传统农业国家，数千年来，农民一直处于社会最底层，生活最苦，“办事”最难。而这一切，在今天的阜阳遭到了“颠覆”。 “我们家世代都是农民，而我这一代是最幸福的，算是‘从奴隶到将军’吧。现在我们农民种地不缴粮、不纳税，还有补贴，遇到难事有政府‘全程代理’，这好日子我们做梦都没有想到。”阜阳市颍上县王岗镇周楼村村民陈守凡颇为得意地告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。 据悉，早在2004年4月，位于淮河岸边的颍上县在全国率先转变乡村基层政权职能：由管理型变为服务型——试行乡村基层组织便民服务全程代理制，成立了乡镇便民服务中心。 据颍上县行政服务中心主任邓守功介绍，所谓便民服务全程代理制，就是乡村基层政权及组织以无偿代理、全程服务的形式，通过内部协调运作，依法为群众提供代理服务的工作制度，实行“镇村联动、集中办公、统一受理、分类办理、专人承办、限时办结”。 业内人士认为，乡村基层组织便民服务全程代理制的出现，是新形势下农村基层政权的一次“大变革”，是改善民生、促进农村经济发展的一项创举。 而颍上县乡镇便民服务中心的成立，则被人们认为是基层政权由管理变为服务进行成功“转型”的经典案例。 家住偏僻乡村的陈守凡说，他平时很少出门，“两眼一抹黑”，怕的就是出门办事。 前几年，大孩子上大学时，学籍、档案、户口等一系列手续，忙得他不亦乐乎，按照他的说法就是“腿都跑细了”，耗时近一个月，才把手续办齐。 今年，他的第二个孩子又考上了大学，他直接将有关手续交给“镇便民服务中心”了事，在家“坐等”结果。他在家“爱干什么就干什么”，省时、省心、省力，更省事，难怪他那么“忘乎所以”。 “凡是与我们农民生产、生活密切相关的事情，如证件办理、婚姻登记、生育审批、户口转迁、司法调解、信访接待、建房审批、税费收缴、粮贴发放、外出就业培训，还有良种求购、病虫害防治、农产品销售、信息咨询等都可以在这里办，太方便了。”王岗镇新安村村民王立昌高兴地告诉《中国经济周刊》。 王岗镇党委书记沈国荃告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)：“在全程代理中，实行服务项目、责任单位、申报材料、办事程序、承诺时限、监督机构和全程代理人等‘七公开’。对能受理的事无条件承办，做到‘随时受理，限时办结’，对不能受理的耐心说明。除国家明文规定的成本费用外，任何单位和个人一律不得收取代办费或其他手续费用，严令禁止搭车收费。” “有时甚至个别特困户的一些证本的工本费都是乡镇财政补贴的，如结婚证、身份证等，”他进一步补充道。 这一切很快在颖上县委书记刘辉那里得到了印证。刘辉说：“我们已将全程代理制纳入对乡镇党委政府及其中层站所、村干部岗位目标管理责任制，作为考核的重要内容，与干部提拔使用、发放资金补贴相挂钩。” “县、乡两级分别设立了督查室，坚持每月对服务代理事项进行公布，加强督查指导和对日常办公的检查，并将检查情况在一定范围内向群众通报，通过聘请人大代表和政协委员担任监督员等形式，加大对便民服务工作的监督力度。” “小政府”位高权重 “市政府的主要行政审批职能实际上大部分都在行政服务中心，我们在这里只是进行宏观上的战略研究和决策。所以，市行政服务中心平时比市政府要‘热闹’。”阜阳市主管行政审批工作的市委常委、常务副市长宋家伟告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。 如此看来，阜阳人习惯上把市行政服务中心称为“小政府”，果然名不虚传。 而这个“位高权重”的服务中心会不会依然高高在上，“穿新鞋走老路”，让百姓依旧“两眼一抹黑”呢？这是行政服务中心成立之初，众多阜阳百姓最为关切的问题。 一晃6年过去了。在如今的阜阳，人们都知道阜阳市行政审批上有两个“一律”：凡是涉及群众利益和群众关心的事项，一律公开；凡是可以通过市场机制解决的问题，一律用市场机制的办法解决。 此外，市政府还一再“告诫”所属各职能部门：“群众想知道什么，政府就公开什么”，提高政务透明度，保证一切行政行为都在“阳光下”操作。 如阜阳前些年在机动车牌号发放过程中，普遍存在着暗箱操作现象，并一度成为群众反映强烈的焦点问题。从2003年10月份起，经阜阳市政府同意，市行政服务中心率先在全省组织实施了部分机动车牌号公开拍卖，拍卖所得由市预算外资金管理局设立专户，全部用于设立市级见义勇为基金和救助灾区学校建设等公益事业，开创了一个前所未有的先例，而博得了阜阳百姓的拥戴。 为了使“阳光”能够“永远照耀”，在市政府的直接领导、干预下，市行政服务中心制定了操作性强、透明度高的审批操作规程，建立和完善行政审批责任追究制度和信息反馈机制，最大限度地减少审批人的自由裁量权和审批随意性，从源头上防范和治理腐败现象。 在进一步减少和调整行政许可事项的基础上，规范审批程序、方式，明确各个审批环节的标准、条件、时限和相应的责任，及时向社会公开审批进展，做到分工合理、职责明晰、相互制约、相互监督。 对于阜阳市行政服务中心今后的“定位”，阜阳市常务副市长宋家伟表示：市政府不但要给“名分”，还要给“实权”，强化职能、扩大职权范围。比如政府采购，现在比较分散，今后要集中放在行政服务中心进行公开招标，增加透明度，防止暗箱操作，压缩商业腐败的空间。 同时，他认为：行政审批制度改革需要层级政府之间、行政部门之间、行政人员之间思想统一、步调一致，这样才能构建政府和人民群众之间的和谐关系。 事实的确如此。在行政服务中心成立之初，其人员组成皆是由各个单位、部门临时抽调过来的，如同“一盘散沙”。如何将这些自由而散漫的“散沙”，打造成一个“便民、廉洁、规范、高效”的团队，确实让行政服务中心的领导层伤透了脑筋。 “重视调动人的积极性，释放人的创造能力，营造良好、宽松、和谐的环境，激发政府行政人员勤政工作的内在动力与外在压力，这是打造团队精神的关键。”主持工作已达数年的阜阳市行政服务中心主任黄琦，自然有自己的“灵丹妙药”。“建立并完善日常内部绩效考核制度，真正做到能进能出、能上能下、竞争上岗、优胜劣汰。各单位派驻人员在中心的工作表现，直接影响、甚至决定着他们在原单位的升职、晋级、评优等。” 通过一系列行之有效的创新举措，各单位、部门派驻人员的综合素质不断提升，“一盘散沙”最终变成一群精英。 步入“深水区” 如同阜阳一样，当前全国各地都在如火如荼地进行着行政审批改革。 有专家明确指出，行政审批制度改革是伴随经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场自我变革。 过去，我国长期实行计划经济体制，各级政府形成了一套与之相适应的行政管理模式和行政运行机制。到了上世纪90年代后期，随着社会主义市场经济制度地位的确立和市场机制作用的显现，行政审批这种管理方式与市场经济制度不相适应的矛盾更加突出。 为了缓解或解除这些矛盾，自1997年开始，行政审批制度改革相继在全国各地陆续展开。 2001年10月，国务院对全面推行行政审批制度改革作出部署；2004年7月1日，《行政许可法》开始实施；同年8月，国务院分三批取消和调整了占全部审批项目总数50.1%的1806项行政审批项目。2007年6月，国务院办公厅再次向各部委、各直属机构发出通知，要求对现有行政审批项目进行集中清理，“该取消的一律取消，该调整的必须调整”。 作为全国最早开始行政审批改革的省份之一，安徽同天津、四川等省市一样率先成功建立了省级服务中心。而早在2002年，安徽省不但率先消减过半的审批项目，而且率先开始在全国实行审批中的“并联审批”、“首席代表制”及“超时默认制”和“缺席默认制”，比全国其它省区市早了好几年。目前，安徽省已经全面落实行政审批中的“两集中”、“两到位”（即部门行政许可职能向一个科室集中，部门行政许可科室向市行政服务中心集中；部门行政许可项目行政服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位）。 安徽省政务服务中心主任虞海宁指出，行政审批改革已经进入巩固和深化阶段的“深水区”，仅靠地方政府和省级政务服务中心难以解决所遇到的问题，应给予相关机构应有的地位和作用，赋予更多、更大的管理和协调职能。他特别强调，行政审批改革应从“人治”转向“法治”，给予法律上的定位，进入行政管理体制范畴。部门行政审批权应从主管领导的高压、强制进入服务中心，转为制度化、法制化、规范化进入，防止一旦领导出现变更而半途而废。 对于今后行政审批改革发展的方向，阜阳市常务副市长宋家伟认为，我国应吸收、借鉴国外的政府运作方式，精简人员与机构，科学合理地压缩行政审批项目和审批程序，真正实现“廉洁而高效”。 “抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……。” 胡锦涛同志在十七大报告中，为艰难探索中的我国行政管理体制改革指出了一条“阳光大道”，也将为着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的行政管理体制机制，为发展中国特色社会主义提供了强大动力和体制保障。
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