爱华网企业国资法全面涵盖了经营性国资、明确了出资人责任、剑指国资流失的关键环节、规范和完善了国企高管管理制度
文/蔡奕
十一届全国人大常委会2008年10月28日高票通过了《企业国有资产法》(2009年5月1日起施行，以下称国资法)，这标志着我国对企业国资管理有了最高层级法律的刚性约束与规范，该法有望成为防范国资流失的“护身符”。与以往的国资管理法律规范相比，该法是一部“大一统”的高层级法律，具有鲜明的立法特色和针对性。 全面涵盖经营性国有资产 国资一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章（2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》）;对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。 同其他两类国资相比，经营性国资市场化取向最为明确，也最需要保护。以立法方式集中解决经营性国资的保护问题，对于巩固和发展国有经济，促进社会主义市场经济发展具有重要意义。国资法所称的国资，泛指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，这意味着包括金融企业国资在内的各类企业国资都适用本法规定，从而结束了金融资产游离于国资管理体系外的争议。 但鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国资监管体制相衔接，国资法在附则中规定，金融企业国资的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这样就使金融企业国资的监管既适用于国资法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。 明确国有资产的出资人责任 长期以来，各级政府对国资只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。因此，明确国资的出资人责任是立法的当务之急。国资法明确规定，国务院国资监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国资监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，从而根本上解决了长期困扰国资管理的“出资人缺位”现象。 根据我国现行的国资管理体制，履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国资的监管，国资法明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即所谓的“管人、管事、管预算”。同时，在公司治理环节，履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。 国务院国资委有关负责人表示，国资委在履行出资人角色的同时，依然担负着一定的监管职责。不过，国资委的监管属于从国资所有权派生出来的出资人监管，是通过履行出资人职能对所出资企业的监管，不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管，与“政企分开、政资分开”的原则并不矛盾。国资法也强调，国资管理机构除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。 剑指国有资产流失的关键环节 从1984年扩大国企经营自主权之日起，伴随着国企改制的历程，国资流失的事情就不时发生。近年频发的国资流失大案表明，国资的流失可能发生在改制、关联交易、资产评估、国资转让等关键环节中。典型案件如宁夏自治区中卫国资流失案。 2001年，中卫县对只有30多人的原中卫县城乡建设公司进行改制。公司总经理赵秉海竟然指使会计编造股东名单，虚假出资，骗过工商部门后，注册成立了中卫市恒嘉房地产开发公司，并在改制过程中以虚列债务、低评和漏评国资、未评新增国资等方式，造成1068万元国资的流失。 国资法不仅对关系国资出资人权益的重大事项作了专章规定，明确重大事项的决定权限和审批程序，还从企业改制、关联方交易、资产评估和国资转让等各个方面进行详细约束，在一定程度上堵住了国资流失的主要通道，抑制了各关键环节的“暗箱操作”。 企业改制方面，国资法要求应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，并将改制方案报请本级人民政府批准。企业改制应按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。 关联交易方面，国资法强调国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得与关联方订立财产转让、借款的协议;不得为关联方提供担保;不得与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。 资产评估方面，国资法要求国企及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价;资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。 国资转让方面，国资法要求国资转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国资转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，国资转让应当以依法评估的、经履行出资人认可或者本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。 规范国企高管管理制度 从红塔集团的褚时健到三九集团的赵新先，从背负巨额损失的中航油陈久霖到低价侵吞国资的顾雏军，动辄几亿元甚至几十亿元的巨额国资被少数人侵吞、挪用，并造成了惨重的损失。这些案例均或多或少揭示出了国企高管的“一言堂”、不履行忠实勤勉义务、越权妄为等公司治理深层次问题。国资法关注到了国企在公司治理上存在的问题，并从任职资质、行为规范、考核奖惩等对规范和完善国企高管管理机制提出了具体的要求。 任职资质方面，国资法要求高管必须具备良好的品行，有符合职位要求的专业知识和工作能力，有能够正常履行职责的身体条件，以及符合法律、行政法规规定的其他条件。 行为规范方面，国资法强调了“竞业禁止”义务，要求未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。同时，为了保持公司治理层面的权力制衡，国资法规定未经履行出资人职责的机构或股东会议同意，国企的董事长不得兼任经理;董事、高级管理人员不得兼任监事。 考核奖惩方面，国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。 作者系深圳证券交易所综合研究所研究员
