爱华网乡镇政府、街道办事处乃至村委会是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分向农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。
撰稿／杨江（记者）
“小产权房”因为城市的房价压力而变得突出，呼声渐涨。考虑政策风险与法律瓶颈，很难在现阶段就作出判断，它到底能为城市中低收入阶层解决多少住房实际困难。 相对北京市高调叫停“小产权”项目与济南等城市的强制拆除，成都“小产权房”遍地开花的幕后推手又是谁？ “新居工程”提供房源 关注成都的“小产权房”，必须提及成都市政府近年来实施的“土地整理”、“金土地工程”与“农民集中居住”。成都市政府认为，农村土地的非耕地部分大约占农地总量的２２％至３０％，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出２／３的农村集体土地的非耕地。为此，成都从２００５年起实施“金土地”工程，到今年６月，成都市长宣告，“金土地”工程已经整理土地７０万亩，增加有效耕地面积８万亩。 与之对应配套的是“农民集中居住”，也就是“新居工程”，无论是“府河星城”还是“北湖印象”，记者所走访的绝大多数小产权楼盘都与“新居工程”沾边。新居工程是成都市推进城乡统筹的一个重要组成，自２００４年始，政府对１５０万亩宅基地全部进行整理，集中修建农民住宅。 １７５个新居工程被认为是为“小产权”的大规模出现提供了强力支撑。以“北湖印象”为例，销售人员之所以敢于放言房子没有任何风险，是因为项目开发属于“１９８”区域内的农村新型社区建设，是得到政府认可的。 “１９８”区域农村新型社区建设是指在成都中心城区１９８平方公里的规划非建设用地区域内，规划编制建设用地和生态用地，“１９８”区域控规经市规委会审定后不再调整，各区县负责执行，市规划局负责监督。 “北湖印象”所在的龙潭街道办事处新居工程建设办公室主任罗渝江给记者提供的一份材料显示，“北湖印象”所在的同乐村经村民大会投票表决，成立了集体资产经营公司——乐迪投资有限公司，村支书黄德银任法人代表。村民将１６００余亩土地托管给乐迪公司进行新型社区建设与集中流转。 新居工程的钱从何而来？乐迪公司以招标方式，确定四川祥普实业公司全额投资修建，工程竣工交付后，乐迪公司用集体资产经营所得分期偿还祥普公司的工程建设资金。也就是说，乐迪公司将社区住房的３５％用于对外租赁，租金用来支付建筑方的投资成本与建设应得受益。 这个租赁，实际就是后来“购房者”在北湖印象“售楼部”看到的７０年使用权转让合同，由“购房者”与建筑商签订。 “农村土地配额充裕，却无钱建设新居工程；建筑商资金充裕，却在城市面临地价高涨、配额紧张的土地缺口，‘北湖印象’的这种操作模式使得双方压力都得到了有效化解。”星彦地产研究中心副总监赵莎莎认为。 这样的资源互补同样是“府河星城”等新居工程的典型合作模式，“基层政府直接找建筑商寻求合作，请注意不是开发商，前者意味着工程的政府行为，后者代表着市场行为。”赵莎莎说。 “府河星城”近十家建筑商“分而建之”就是这样的背景下出现，“对开发商而言，这等于送钱给他赚，由于是政府主动找上门，开发商认为不会有任何风险。”小产权销售经理王明（化名）介绍。 普遍的做法是，建筑商先造一批房子用于农民安置，根据协议拿到相应的补偿地皮建造对外销售的楼盘，“谁先造好，谁先抓阄拿到楼盘销售。”王明说。 “府河星城”１．３万多户，其中安置农民５０００多户，剩余的对外销售，当然，出现１０多家建筑商建造销售的情况属于个案。不过，王明坦言，不少新居工程实际操作中，可能对外销售的房屋所占开发量高达８０％。“由于利润丰厚，基层政府肯定与建筑商有一个协议，将部分收益返还集体经济，用于农民保障与乡镇建设。” 赵莎莎也告诉记者，为了防止贪渎，往往政府找的建筑公司都有国字背景。罗渝江认为，“北湖印象”与“小产权”完全是两个概念，是合法的。不过，无论从当地媒体、还是市场反馈，包括接受记者采访的成都置信集团副总经理唐名琏都认为，新居工程其实就是“小产权房”的性质。 在赵莎莎看来，“北湖印象”是成都“小产权”的领头羊，是第一个吃螃蟹的角色。北湖印象早在２００５年就曾与赵莎莎所在的公司有所接触，商议销售事宜。但当时成都人并没有小产权的概念。在北湖印象整个推广过程中，一直伴随着当地媒体的曝光与争议，因此后来似乎搁浅了一段时间，直至２００６年才以现房亮相，“此时，人们对小产权的接受程度已经很高”。 去年，在成都簇桥新苗村，一些市民５月３１日才交了房款，６月１日就接到了拆迁通知，原来这个“乡产权”项目所在地已经规划为其他用地。
王明告诉记者，不排除有些村打着新居工程的名头开发小产权楼盘，“先上车后买票”。 政策松口？ “小产权房”合法化的核心问题是“农村集体所有建设用地使用权流转”，如果这个问题得以解决，“小产权房”合法化的问题有望迎刃而解。成都“小产权”现象之所以引起全国关注，更重要的原因就是今年７月，在成为全国统筹城乡综合配套试验区后不久，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》。 《办法》规定，实施农村集体建设用地整理腾出的建设用地指标，在扣除农民集中居住用地后节余的部分，纳入市、县集体建设用地储备库统筹调配挂钩使用。集体建设用地指标储备库由市、县土地管理部门管理。 土地使用者可通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标。流转原则将按照先整理集中、再流转使用，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转的精神运作。 《办法》规定依法批准取得的集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。同时，给予了集体建设用地以城镇建设用地几乎相等的地位，明确指出集体建设用地用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途以及有两个以上意向用地者的，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。土地使用者可申请办理土地使用权登记。 集体建设用地可以上市流转，可谓石破天惊之举，成都的试行《办法》一出台立即引起震撼，多方揣测这是否意味着“小产权”的上市流转有望合法化。四川大学经济学教授冯宗容认为：集体建设用地使用权可以流转就是为“小产权房”开口子，就是突破。 从土地政策的角度，冯宗容认为改变了集体建设用地需征为国有方能流转是一个破冰之举，在土地性质不变的情况下，用农村丰足的土地资源解决农村的发展难题。 敏感人士注意到，先有依附新居工程下“以租代售”的小产权现象，后有这个集体土地使用权流转管理施行办法，后者更像一个弥补政策。在上述《办法》出台之前，对于成都“小产权房”蔓延的现象，有说法称地方政府本着“不干预、不打压、不鼓励、不支持”的“四不”态度，某种程度上等于是默许了。 依据《办法》，目前“以租代售”的小产权，虽然操作形式上有极大的商品房的买卖嫌疑，但某种意义上讲，老百姓可以放心购买这些纳入建设规划，按相关的程序完善手续的小产权房。 王明他们不断提及的“政府”实际更多是指乡一级基层政府，以往围绕小产权的争议之一就是，“小产权”在某种程度上体现了基层“小政府”与“大政府”存在着抢夺土地收益的嫌疑。 乡镇政府、街道办事处乃至村委会，是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分给农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。 一直以来，“大政府”低价征地，再以市场操作形式高价拍卖给开发商的做法饱受质疑，冯宗容说，政府的一种解释是，用以回收此前城建配套建设的巨额投资。“现在这个政策的出台，意味着将土地收益的机会归还集体经济组织。” 成都市国土资源局一再强调，《办法》的出台并不意味着在集体建设用地上开发的出台并不意味着在集体建设用地上开发商品房合法。９月中旬，成都市国土、房管、规划、建设四部门明确回答：对于目前已经建成和出售的在集体土地上开发的商品房，市政府有关部门正在研究处理办法。 在四川省社会科学院经济学家陈武元看来，“正在研究，这就值得一看，对于有争议的部分，政府往往是先走一小步，试探反应，有争议就完善，然后再跨一步。” 成都市有关部门一直低调应对外界争议，回绝记者采访，对于新居工程中，以租代售的“小产权房”的争议未作任何表态，被一些人看来是一种智慧的疏忽。 市场反应 “小产权房”的问题如此敏感，是因为它强烈地牵动着许多与“小产权房”息息相关的利益各方的神经。这个“相关的利益各方”包括了“小产权房”的住户、“小产权房”的开发商、“小产权房”所属的村委会和乡政府、管辖着住房市场的建设部和国土房管局，还有“大产权房”的开发商们，都卷入了这场论争。 唐名琏与陈武元都认为，政府对小产权房肯定会合理解决，这个《办法》既然是试行，肯定还有补充文件出来。四川在实行土地承包制的改革中，曾与安徽齐名。在今天的房地产制度改革中，被誉为城乡统筹新特区的成都被寄以厚望。 “我的看法是，很可能要求补缴土地出让金，然后取得合法身份，当然，可能是区别于商品房产权证的Ｂ证，但对购房者而言，保证小产权物权与上市流转就够了，剩下的就是政府考虑该怎样保障集体经济组织成员的利益。”陈武元说。 “小产权房有搅乱市场嫌疑，但目前并未对成都房产市场形成冲击。”作为专业研究人员，赵莎莎的理由是，商品房的开发档次较高，目标消费群与小产权的购买者实际是两个相去甚远的极端。 “商品房价格未受丝毫动摇。”赵莎莎说。当然，小产权房的热销也代表了一种刚性的需求，对于低收入家庭而言，“小产权房”确实为其解决住房问题提供了一个路径，唐名琏认为，低收入家庭可以安家“小产权房”，“小产权房”的出现，某种程度上也是对目前房地产市场供应结构的一个补充。 “当然，果真２００多个小产权房集体上市，肯定会对商品房市场形成冲击。”唐名琏认为，“将来，可以考虑将小产权房纳入保障性住房行列。” 对于大多数开发商而言，《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》是一个令人兴奋的消息，意味着寻找更低廉开发成本土地的可能。 同样在７月，国家土地副总督察甘藏春回应“小产权房”问题时表示，“小产权房”对城市居民销售不合法，但是国家非常重视“小产权房”现象。国土资源部从１９９９年开始，就在全国不同地方，开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点，现在正在不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，通过立法来解决。 诸多的“利好”对于正为“小产权房”犹豫不决的低收入家庭而言是一个令人振奋的好消息。 房地产消费市场的心态的一个矛盾之处是，买房前盼望房价下跌，买房后却期望着涨价。因此，对于一些已经倾尽所有气力挤进商品房行列的有产者而言，面对小产权在成都可能的春天，有点心情复杂：“这不太公平。” 当然，对于商品房开发商而言，这边要高价拍地开发，那边集体经济组织以零地价直接开发“类商品房”参与竞争，心态可想而知。 尺度地产总经理任强认为，房产市场必然在国有土地与集体土地这两个二元土地管理结构尚未打破的情况下双轨运行，最终走向统一。 “摆在政府面前的是，对于两种性质的土地流转，如何重新在各个利益主体之间划分蛋糕。”唐名琏说。 “这是对政府智慧的挑战！”赵莎莎这么认为。
