爱华网重庆率先基本解决义务教育“普九债务”，为化解数百亿城镇与乡村义务教育负债提供了借鉴
《财经》记者 常红晓 《财经》杂志/总195期
新学年伊始，重庆万州区教委主任万启蒙日子好过了许多。往年此时，辖区内一些中小学被追讨欠债，有的甚至不能如期开学，他不得不四处“化缘”，到处“灭火”。 万启蒙的轻松源于重庆市政府化解“普九债务”计划。截至2002年底，万州区“普九债务”高达1.88亿元。重庆市自2003年9月启动该计划至今，万州已化解“普九债务”1.44亿元。 所谓“普九债务”，是指在普及九年制义务教育过程中学校和基层政府欠下的债务。中国政府在上世纪90年代提出，要在20世纪末普及九年制义务教育，并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划，逐县检查验收。 而中国长期实行“农村教育农民办”，各级财政对农村义务教育投入很少；加之受上级“普九达标”压力驱使，基层领导和乡村学校不得不举债搞建设，遂形成“普九债务”。 据重庆市财政厅教科文处处长周庆良介绍，截至2006年底，重庆各地“普九债务”上报总计32.2亿元，经会计师事务所审核认定24.7亿元，目前已偿还19.5亿元。在这已偿还的19.5亿元中，重庆各区县财政承担了大约11亿元，市本级财政承担8.5亿元。 重庆市立足自身化解“普九债务”，使其成为全国第一个基本解决义务教育“普九债务”的省级行政区。这一做法得到财政部和教育部的认可，被称为全国化解“普九债务”的“重庆模式”。 化解“普九债务”还在另一个层面具有意义。在中国，“普九债务”是全国乡村债务的重要部分。据全国人大执法检查报告，全国仅农村义务教育“普九”负债就高达500多亿元，加上城镇义务教育“普九负债”，该债务总量占全国乡村债务的至少十分之一。又据专家估计，全国乡镇和村级组织共负债至少6000亿元，相当于每个农民负债700元。由于缺乏偿还渠道，乡村负债一直是农民负担反弹的隐患。 今年6月5日，国务院农村综合改革工作小组办公室在重庆召开“部分省市清理化解农村义务教育普九债务工作座谈会”。财政部副部长张少春表示，清理化解“普九”债务是2007年农村综合改革的重点工作，要以“普九债务”为突破口，为化解数千亿元乡村债务积累经验。 核实债务 如今看来，重庆能够化解“普九债务”，一个重要做法是对债务进行严格认定，防止“搭车”虚增债务。 重庆化解“普九债务”始于2003年8月。当时，全市40个区县只有一个区县没有“普九债务”。一些农村中小学经常在开学时被工程队“封门”。有的学校刚收了学杂费，就被建筑队老板悉数拿走。一些学校甚至连粉笔、墨水等基本教学用品都买不起。 2003年前后，随着农村税费改革推进，乡镇政府收入锐减，农村教育投入不足问题日渐暴露。中央政府要求，农村义务教育投入改为“以县为主”，“农村中小学不得负债建设”、县级政府要“摸清普九负债底数”，并“尽力偿还”。 2003年9月1日，重庆市常务副市长黄奇帆主持召开全市“普九”欠债清理核实工作会议。黄奇帆要求：“9月3日到9月12日，各区县要通过自查把本地‘普九负债’的账算清楚，上报到重庆市财政局和教委。” 2003年9月中旬，各区县自查数据全部上报。经汇总，截至2002年12月31日，全市“普九债务”共计26.3亿元。这些负债项目共计9659笔，从数万元到数百万元不等，分布于全市1万多所学校。其中欠工程队工程款36.6%，向学校教职工借款占15.6%，国内银行贷款占14.6%，向农村合作基金会等借款占9.2%，向其他单位借款占7.9%，向其他单位职工借款占5.6%，向学生家长借款占4.7%。其余为贷款利息和世行贷款等。 从义务教育学校负债的用途看，其中有81.4%用于校舍修建，7.8%用于土地征用，9.5%用于设备购置；其余则包括世行贷款培训及管理等费用。 为了防止各区县虚增“普九”债务，重庆市财政局出资近200万元，聘请了重庆市共12个会计师事务所、近200个专业会计师，分赴各区县1万多所学校，逐笔审核区县上报的债务。 重庆市财政厅教科文处处长周庆良告诉《财经》记者：“首先，此次清查的债务统一截止到2002年年底，此后的债务另外统计；其次，此次债务清查仅限于建校舍和征地，不包括改善办学条件等的费用；三是所有借款只偿还本金，高出银行同期利率部分一律不认；最后，每一笔债务都要经过独立审计，并经当地教育、财政部门认可后方可上报。” 经会计师事务所独立审计逐笔核实调查，全市26.3亿元“普九”债务被压缩至20.1亿元。其中先剔除了各区县上报的不属于“普九”范围的民办学校、农校、职业中学等所负担的债务，再分类核减。 “核减的债务主要有三类：一是欠债资料、证据不充分，手续不齐备或者借款用途不明的；二是各级政府已安排有‘普九’专项资金，但因被挤占挪用而导致的负债；三是一些完全中学，由于所办高中属于非义务教育，就把这部分债务剔除了。”周庆良对《财经》记者解释说。 上述20.1亿元债务，上报到重庆市财政局后，经过市领导和有关部门反复斟酌，最后又被压缩至16.1亿元，出现了整整4亿元的差额。
据周庆良介绍，上述4亿元都是真实的债务，之所以没有计入，一是农村合作基金会等债务，由于中央和重庆都有专门政策，另有渠道解决；二是世行贷款，贷款期限长达30年，甚至40年，目前还款期还未到；三是一些学校超标准购置教学仪器和设备负债。 “偿债联动机制” 核实“普九债务”后，下一步就是“清偿”。 在清理审核债务阶段，重庆市政府确定，“普九债务”由区县和市级财政共同承担。具体而言，对比较富裕的主城九区，市级财政承担债务的20%，区级财政承担80%；对万州、奉节等比较贫困的18个区县，偿债资金由市级财政和区县财政各承担一半；对处于中间的区县，市本级财政承担40%，其余60%由区县自己筹集。 “共同承担”原则对重庆市政府来说并不轻松。重庆可用财力有限，所能承担的偿债资金亦相当有限。据重庆市财政局统计，重庆市2006年地方财政收入529亿元，但财政支出高达820亿元。 各区县财政更加困难。重庆市共有40个区县，其中有14个国家级贫困县，4个市级贫困县。虽然重庆市财政在2004年预算中已预留了“普九”偿债资金，但各区县财力薄弱，除了主城区，大多数属于“吃饭财政”，有的区县收入甚至连人头费都不够，何谈专门拿钱偿还“普九负债”？ 事实上，重庆市用了三年的时间才基本清偿了上述16亿元“普九债务”。2004年是偿债的第一年，全市仅仅偿还“普九债务”共计1亿多元。按照该速度，至少需要15年时间。而重庆真正的“普九”偿债高峰在2005年和2006年。2005年两级财政共偿还接近10亿元，2006年偿还5亿多元。到2006年底，16.1亿元债务已全部清偿。 是什么加快了重庆偿还“普九债务”的步伐？重庆市财政局教科文处处长周庆良回顾四年往事时，依然感慨万端。 “应该说，2005年以来，中央财政的‘三奖一补’资金加快了普九偿债的进程。目前看来，除了重庆市本级财政安排，中央‘三奖一补’资金是各区县偿债最重要的资金来源。”他说。 2005年3月，为缓解中西部地区基层财政困难，中央决定拨款150亿元实行“三奖一补”。所谓“三奖”，一是对财政困难县乡政府增加税收收入，或省市级财政增加对该县财力补助的，给予奖励；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励；三是对产粮大县给予奖励。“一补”指的是对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。 2005年，重庆市各区县共得到中央“三奖一补”资金3.3亿元。重庆市主管财政的领导要求，把这些资金全部给区县财政，并规定其中80%用于偿还“普九”债务。同时，重庆市财政拿出5亿元，用于“普九”偿债。 有了资金，偿债的步伐立即加快。2005年当年，全市一举偿还“普九负债”共计10亿元。其中，区县财政预算安排2亿元，上述“三奖一补”资金共计安排2.6亿元。 对于每一步债务，具体的偿还过程被称为“销号制”。 据重庆市财政局官员介绍，重庆市财政局对全市每一笔“普九债务”都编了号，建立了详细的债务档案。在具体偿债中，实行“市财政和区县联动”，所谓“你动我才动，你不动我也不动”。 也就是说，区县财政每年都要首先清偿一定数量的债务，然后重庆市财政才会根据上述分担比例拨付相应的补助资金。区县应把这些债务的清偿凭证和相关报告上报重庆市财政局，经查属实后，对这些债务“销号”。然后，市财政根据分担比例拨付相应的补助资金，这些资金必须对应新的负债项目。而且这些资金并不支付给区县，而是由市财政直接打入债主的账户。 上述“偿债联动机制”给区县提供了正向激励。有了“三奖一补”资金垫底，市本级财政又承诺给予相应补贴，才使得区县财政有能力、也有主动性去逐笔偿还上述“普九”债务。 中央政府将承担更多责任 2005年底，中国政府决定在五年内出资2182亿元资助农村义务教育免除学杂费，并确保其公用经费和校舍维修需求。目前，全国农村义务教育阶段已经全部免除学杂费，2009年农村义务教育阶段公用经费补助标准也将有大幅提高。 但是，全面免除学杂费后，学校完全丧失资金来源，一些债主更会因此“堵学校”、“封大门”，甚至采取极端措施。在这样的情势下，解决全国超过500亿元的“普九负债”已经迫在眉睫。 作为先行者，“重庆模式”对各地未来化解乡村债务提供了借鉴。但从客观上看，重庆模式也有其不彻底性。 首先，重庆在“普九”债务的清查统计上，把与农村合作基金会等有关的负债剔除出来，使得一些债务依然背在学校或基层政府身上，隐忧犹存。 其次，重庆在清偿过程中，仅仅计算建造校舍和征用土地的负债，而学校其他负债并没有纳入清偿范围，这也给学校增加压力，甚至成为“教育乱收费”的借口。事实上，这也是农民负担反弹的重要原因。 更为重要的是，重庆市此次清偿“普九债务”，时间截至2002年底，2003年至今新发生的债务无从化解。据重庆市财政局教科文处处长周庆良介绍，截至2006年底，全市“普九债务”又增加了4亿多元，主要是因为五个县是2003年后才完成“普九”，积累了不少债务。 重庆市万州区教委主任万启蒙告诉《财经》记者：“2002年前的债务化解了，此后的债务依然沉重。中央应该建立化解‘普九负债’的长效机制，上级财政要跟进，否则仅靠基层很难。” 采访中，一些教育专家指出，重庆的模式固然值得关注，但义务教育属于公共物品，各地因提前“普九”而遭致的债务，中央财政应该承担相应的责任。首先要把全国的底数搞清楚，然后由中央和地方共同化解。至于审核清查和偿还方案，也应该尽快出台相关政策，细化相关制度规则。 据财政部副部长张少春的讲话，财政部拟把全国清理农村义务教育“普九债务”的负债时点，截止到2005年12月31日。也就是说，主要立足于解决2005年底农村义务教育免除学杂费前的“普九债务”。 财政部已经明确，“由于普九债务规模较大，沉淀的时间长，完全依靠地方解决有一定困难。为此，中央政府也要承担相应责任，在财力上对地方给予适当支持”。 据记者了解，国务院农村综合改革工作小组办公室已拟定了《关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》，目前正在进一步研究修改，年内有望出台。
