爱华网对于北京乃至中国，2008年奥运会是禁烟运动中转瞬即逝的浪花，还是一个举足轻重的转折点？
本刊特派记者罗昌平 发自泰国曼谷/文
为期一周的世界卫生组织《烟草控制框架公约》（下称《公约》）第二次缔约方大会，6月30日在位于泰国首都曼谷的联合国会议中心拉开帷幕。作为缔约方之一的全球第一烟民大国——中国，由发改委、卫生部牵头的17人政府代表团出席了会议。 由于在全球烟草生产和消费中居于龙头地位，中国的控烟立场自然会引起极大的关注。把中国推向控烟舞台中央的，还有即将于2008年夏天在北京举行的第29届奥林匹克运动会。早在2004年4月，国务院总理温家宝就公开承诺，将把“无烟奥运”纳入“绿色奥运”之中。 在距离奥运会开幕还有一年多时，曾经弥漫的乐观情绪却有了微妙的变化。在不少非政府组织及国际控烟专家看来，中国政府目前采取的一系列控烟措施仍趋于保守，而他们一度希望2008年奥运会能成为扭转中国烟草政策的一个转折点。 六城先行 就在中国政府17人代表团远赴曼谷与会之际，另一场关于“无烟奥运”的内部商讨已在北京悄然酝酿。 知情人士对《财经》记者透露，7月，北京奥组委、卫生部等部门将邀请六个承办奥运比赛项目的城市共同商讨，正式确定“无烟奥运”实施方案。这六个城市是北京、天津、上海、沈阳、青岛和秦皇岛。 早在2006年9月，北京奥组委就已经发布了《北京2008无烟奥运工作方案(草案)》，其内容主要涉及三块：一是核心区域即赛场，凡2008年奥运会赛场为无烟赛场，且禁止烟草相关广告和赞助；二是次核心区域，即奥运村的酒店、餐厅、酒吧、咖啡厅、娱乐场所等为无烟场所；三是外围区域，六个奥运城市成为无烟草广告城市，且六城酒店、餐厅、娱乐场所设立无烟区，并禁止在公园、商场、公共交通场所等吸烟。 此外，该草案还做出两点额外承诺：增加奥运城市的政府办公场所、医疗机构、学校“无烟单位”的数量，以及进一步修订公共场所禁止吸烟的地方法规。 据悉，此草案的制订是基于当年一项专门调查。受世卫组织、中国卫生部委托，中国疾病预防控制中心历时十个月，完成了“奥运城市无烟环境评估项目”。 这份调查报告显示，在被调查的806家星级宾馆中，北京五星级宾馆拥有无烟客房比例最高，达到85.7%。而在沈阳，却没有一家星级宾馆能做到全部禁烟。 在被调查的餐厅中，以上海为例，一些西式快餐厅，如肯德基、麦当劳等均禁止吸烟，而且有明显的禁烟标志；但中式快餐，比如永和豆浆连锁店等均不禁烟，无禁烟标志，且配备有烟具。 六城娱乐场所，如按摩室、美容美发、卡拉OK等，禁烟情况更是不容乐观。以青少年出现活跃的网吧为例，北京已在网吧全面禁烟，但在沈阳，禁烟率只有5%；其他城市均为零。在60家购物中心中，开放式露天场所几无禁烟；即使在封闭式的场所采取禁烟措施，主要原因也不是为了保障公众健康，而是防火。 总体而言，在被调查场馆中，只有医院无烟状况良好；但在交通工具及其等候室，则彻底沦为“重灾区”。 相对现状而言，北京奥组委公布的草案无疑是个巨大的进步。不过，在接受《财经》记者采访时，中国疾病预防控制中心副教授杨焱表示，“这只是提供给六城选择的一个干预式措施，并不具备法律效力。”出席曼谷会议的一位中国代表团成员也对《财经》记者坦言，中国控烟局势总体而言很严峻，政府所做的还远远不够，“目前的措施，仍不保证能用好奥运这一契机。” 二手烟之争 目前，在“无烟奥运”方面，可资北京借鉴的最佳样本，非2000年奥运会主办城市——澳大利亚悉尼市莫属。 澳大利亚吸烟与健康行动首席执行官、北京奥组委控烟顾问安妮琼斯（AnneJones）告诉《财经》记者，悉尼“无烟奥运”有两个核心理念：一是杜绝因中央空调导致该区域形成二手烟环境；二是避免购物、交通等人群聚集地出现二手烟。 但要完全把悉尼经验移植到北京，目前仍然相当困难。最为关键的一点，是中国整体的控烟环境仍然与澳大利亚等欧美发达国家相去甚远。很难想象，在一个整体控烟形势较弱的国家，能够空中楼阁似地建起一座大厦。 中国疾控中心控烟履约办公室副主任姜垣向《财经》记者表达了一个非常形象的比喻——“‘无烟奥运’在悉尼像是大学生读研，而中国则是小学生读研。” 曾三次受邀访问中国的琼斯对此也深有体会。她十分惊奇地看到，在北京，连一些宾馆的大堂都是烟雾重灾区，这明显违背中央空调环境下应百分之百无烟的国际惯例。 今年6月22日，国务院法制办开始公示《公共场所卫生管理条例（修订草案）》。在这份由卫生部递交审议的草案中，也包含了公共场所禁烟的条款。然而，在一些国内控烟专家眼里，草案中所涉控烟内容不仅软弱乏力，且有误导公众之嫌。 例如，该草案第十一条规定“公共场所设置的吸烟区（室）、卫生间及浴室应当具有独立的排风系统”。而在中国疾控中心副主任杨功焕看来，已经有充分的科学证据显示，排风系统并不能消除二手烟雾危害。 草案第二十三条规定，在营运出租车、公共电汽车、封闭式空调列车、飞机等交通工具以及吸烟区以外的候车（机、船）场所禁止吸烟。这也被广泛批评为禁烟范围过小。首都医科大学教授崔小波公开批评说，此次公示的草案较修订之初更为保守，专家及民间意见的表达渠道并不畅通。 实际上，曼谷世界禁烟大会的核心议题，即是细化《公约》第八条——讨论防范接触二手烟草烟雾的准则。第八条承认，科学已明确证实，接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失，并要求各国采取和实行立法，以防止非吸烟者接触二手烟雾。 今年年初，香港就已通过法案对22类公共场所实现百分之百禁烟。中国疾控中心控烟办副主任姜垣介绍，香港早年听取烟草商意见，实施分区部分禁烟，“经验表明，这走了一条弯路。” 但在中国很多大城市的公共场合，比如餐馆中，分区部分禁烟仍被认为是主流的禁烟措施。
推力与阻力 今年5月31日，一位名叫张跃的“反烟斗士”，在上海街头见到吸烟者就去掐烟头。当听到“这里没有禁烟标志”的申辩时，张跃马上反驳：“这里没有禁止杀人标志，你会杀人吗？” 这一天是第20个国际禁烟日，主题为“无烟环境”。此前的5月29日，卫生部发布的中国首份控烟报告——《2007中国控制吸烟报告》称，目前中国烟民已达3.5亿；“被动”烟民5.4亿，其中15岁以下儿童就高达1.8亿；每年死于二手烟的人数，已超过10万人。 “泰国的经验表明，民间组织与科研机构的合力，是敦促政府转变控烟政策的主要动力。”东南亚控烟联盟协调人BungonRitthiphakdee告诉《财经》记者。 目前，不少国际性控烟非政府组织都希望以“无烟奥运”为契机，敦促中国在奥运会结束之后仍能全面推进禁烟运动。 可资参考的是，2006年，纽约市长布隆博格个人的基金会向五个非政府组织捐赠了1.25亿美元，用于在全球控制吸烟项目。中国作为项目的重点之一，今明两年将在包括河南、福建等20个省份开展共计40个控烟试点，其中包括20个城市项目和20个农村项目。该项目旨在敦促中国各级政府，能有效地执行“公共场所禁止吸烟”的法规。 据悉，在中国获得的总计300余万美元的资助中，仅北京市卫生局、市爱卫会和中国疾控中心就分得120万美元，并将主要用于北京“无烟奥运”计划的实施和宣传。 从2005年起，中国已有24省市（不含北京）的控烟举措，获得中央财政不同程度的转移支付支持，但控烟运动仍面临着严重的资金瓶颈。以北京无烟奥运项目，目前国内方面仅筹措到数十万元人民币，筹资渠道不畅的状况依然存在。 回顾历史不难发现，在中国至今长达20年的控烟运动中，政府并非起到主导作用；控烟的主角一直是中国控制吸烟协会等民间力量。 究其原因，很大程度上是因为中国烟草行业仍采取着严格的烟草专卖制度。国家烟草专卖局即中国烟草总公司，身兼政府、企业双重身份，其生产、销售、进出口及政策制订都高度统一。在这种体制下，如何在现实的烟草税收利益和长远的公众健康利益之间进行取舍，注定要面对更为复杂的利益纠葛。 迄今为止，在全世界范围内，中国是仅有的两个实施烟草专卖制度的国家之一，也是签署《公约》的成员国中惟一实施这种制度的国家。另外一个国家为朝鲜，至今仍未参加《公约》。 立法承诺 横亘在禁烟运动面前的一个更加不容回避的尴尬现状是：中国目前还没有一部全国性的、专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。仅有的和禁烟相关的规定，也多是出现在相关法律法规的某些条款或细则中。据卫生部控烟履约办公室副主任李新华介绍，截至2006年10月，中国先后有154个城市颁布公共场所禁烟的规定，但没有国家一级禁烟法律，且有一半以上的地级市，尚未制定公共场所禁止吸烟的地方法规。 “在控烟工作中，立法具有突出的、不可替代的地位，以及调控和指引等作用。”崔小波告诉《财经》记者，由于中国目前没有公共卫生的母法，也没有针对个别疾病的专项立法，部门合作又存在着严重的不协调性，这些都直接导致立法以及执法主体十分复杂。 在北京奥组委控烟顾问琼斯看来，要营造良好的无烟环境，另一个方面的立法也至关重要，即通过立法形成顺畅的针对烟草商的公益诉讼制度。 在美国等国，正是由于公益集体诉讼，使得跨国烟草巨头在上千亿美元的巨额罚金的阴影下，不得不采取更加谨慎、更加负责任的营销策略。而在中国，虽然也有个人提出诉讼要求，但由于缺乏相应的法律体系支持，根本无法给烟草业施加足够的压力。 另一个争议的焦点，则是加税控烟措施，即通过立法提高烟草的税收和价格，从而实现烟草控制经费的筹集，以及烟草税收的转移支付。东南亚控烟联盟协调人BungonRitthiphakdee告诉《财经》记者，泰国吸烟率的下降，有61%的贡献是来自于烟草税收的上涨。 泰国统计显示，1992年至2006年，该国烟草税由55%提高至79%；同期，烟草销售量由203亿支减至179亿支，政府税收却由1543亿泰铢增至3564亿泰铢。在烟草销售不变而税收翻倍的前提下，国民吸烟率已下降30%，尤其是青少年吸烟人群更是出现了锐减。 “中国目前每包烟的平均价格是4.1元，若按《公约》要求，中国还有很大的加税空间。”来自卫生部的另一谈判代表、妇幼保健与社区卫生司李新华处长对《财经》记者说。据悉，在2008年1月，中国政府将提交第一份履约报告，其中就会涉及控烟立法、税收等敏感问题。 现在就预言北京“无烟奥运”在中国禁烟运动进程中的作用，也许仍然太早。毕竟，随着公众对于健康诉求的呼声不断高涨，在中国这个一度以敬烟为社交礼节的国家，最起码在北京这样的大城市，转变已经悄然开始。由首都医科大学教授崔小波主持完成的一份调查就显示，4221名受访者中，支持北京奥运会全面禁烟者达3436名，占调查者81.8%，无所谓者474人，占11.3%。 “在接下来12个月里，中国政府及北京奥组委仍有充裕时间，以利用奥运契机促使中国烟草政策出现拐点。”北京奥组委控烟顾问安妮琼斯对《财经》记者强调。
