事业单位改革与发展 事业单位改革与服务业发展



胡舒立

    当前加快发展服务业的诉求,带来事业单位改革突破的最佳契机

    “两会”刚过,国务院“关于加快发展服务业的若干意见”以国发7号文件形式公布,业界人士精神为之一振。细辨如何“加快发展”,可谓百端待举。不过,其中最具挑战性的任务之一,就是启动和推进事业单位改革。为大力发展服务业的战略任务计,这已经成为一项绕不开也拖不起的重大改革。

  所谓事业单位,系中国的特有名词,按国务院1998年的相关条例,可称“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”,主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。中国目前事业单位资产近3000亿元,员工约3000万人,其中70%集中于教育与卫生行业。无疑,这正与当前所强调的关系民生的服务业,特别是7号文件所说的“教育、医疗卫生、新闻出版、邮政、电信、广播影视等服务事业”以及“市政公共事业”等高度交叉。

  中国现存事业单位绝大多数均系国有,相当一部分政府背景雄厚且具有市场垄断地位。自20世纪80年代以来,事业单位改革曾选择“全额拨款、差款拨款、自收自支、事业单位企业化管理”等多种模式摸索前行;后来又因拨款严重不足、治理结构混乱、全面改革路数不明,出现种种扭曲安排,改革长期徘徊不前。这样一组畸形的利益主体,既不能使政府有效行使其公共服务职能,又阻断了那些本应市场化、产业化、社会化的服务行业的改革之路,严重地影响了7号文件所说的“服务业市场主体”的茁壮成长。可以说,中国的事业单位全面改革迟滞,正是中国服务业发展水平偏低、特别是面向民生的服务业整体落后的重要原因。

  近些年来,中国许多政府关键性部门、国际机构以各种联合课题组的形式,对中国事业单位的改革进行了研究,许多地方更大胆进行了事业单位改革的局部性试点。舆论一度激辩:公共服务“究竟是市场多一点好还是少一点好”?事业单位改革是否有“过度市场化”之虞?不过,这些争论正在形成共识,从服务业发展的视角则认识更为清晰:提供公共服务是政府的责任,但这并不等于凡公共服务都需由政府包办一切,而必须按市场经济思路对事业单位进行改革,从实际出发寻求政府与市场机制、民间力量的最佳结合方式。

  按照7号文件的表述,应“明确教育、文化、广播电视、社会保障、医疗卫生、体育等社会事业的公共服务职能和公益性质,对能够实行市场经营的服务,要动员社会力量增加市场供给。按照政企分开、政事分开、事业企业分开、营利性机构与非营利性机构分开的原则,加快事业单位改革,将营利性事业单位改制为企业,并尽快建立现代企业制度”——这是对事业单位改革的再次总动员。

 事业单位改革与发展 事业单位改革与服务业发展
  未来的事业单位改革和公共服务发展,明确政府的角色是第一要务。应当看到,当前许多基本公共服务,例如医疗与教育,在需求方面,是“服务付费的非政府化”速度很快,个人支付的比例不断上升,暴露出政府责任不到位;在供给方面却是政府主导、国有机构主导,投入不足、效率低下与逐利冲动并存,凸显政府角色失当。中央和地方政府应当将提供满意的公共服务视为首要职责,在增加财政投入、加强监管方面承担起更大的责任;而在服务供给方面采取更为开放的态度,动员和鼓励社会力量参与,清理自己属下的事业单位所享有的各种垄断特权、隐性补贴,以实现各类服务提供者之间的平等竞争。

  经过深化改革,当前众多提供公共服务的“事业单位”将出现多个方向上的演化,有些成为收支在财政控制之内的公立事业单位,有些成为自收自支私人非营利机构,有些成为国有或私有营利性企业。至于那些混迹于事业单位之列而并无“事业”可做的机构,则必须脱离政府的怀抱,面对市场竞争的入场考试。如此公共服务领域的改革洗礼,无疑正是未来服务业大发展的重要组成部分和基本保障。

  事业单位改革还有一件大事要做,就是结束垄断,引入竞争。当前相当一部分事业单位在其从事的服务业内具有垄断地位,其营利所获为超额利润。对于这样的营利性机构,应当消除隐性政府补贴,放开行业准入,使其成为市场上平等竞争的主体,以促进行业的整体发展。少数事业单位如果因“公共利益”之需,非保持垄断地位不可,则其利润应当整体进入财政预算,绝不允许借助公权,以垄断之身进入市场牟取私人利益。这应是中国服务业发展的基本公平原则。

  改革难,事业单位改革更是难中之难。或正因此,中国改革近30年,事业单位改革走走停停,至今未有全面突破。当前加快发展服务业的诉求,正是最佳改革契机。若到2020年让服务业占GDP的比重逾50%不是空想,则相应改革必须启动了。

  

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