爱华网陕西、湖北和河南三省交界处的丹江口库区及上游地区，位于秦巴、伏牛山区，是南水北调中线工程的水源区，但受多种因素影响，这些地区经济社会发展水平总体较低。《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》将为三省经济发展插上腾飞的翅膀，也将带动陕南三市经济发展步入“快车道”。 3月5日，国务院印发了《关于丹江口库区及上游地区对口协作工作方案的批复》，正式批准实施该方案。 此前，国务院印发的《关于丹江口库区及上游地区经济社会发展规划的批复》，原则同意《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》涉及河南、湖北、陕西三省，要求加快湖北十堰，陕西安康、汉中、商洛，河南邓州等区域中心城市发展，合理确定城市区域功能定位，发展特色产业，促进人口和经济向区域中心城市集聚。 陕西省社会科学院副院长石英说，《规划》出台，对陕南地区是个重大利好，因为它意味着，陕南的发展纳入了国家战略层面，已上升为国家战略；对陕西而言，意味着继《关中—天水经济区发展规划》、《陕甘宁革命老区振兴规划》之后，又一个国家规划的全覆盖。 因此，在《规划》涉及的三省之中，区域功能定位后，陕南三市经济发展有望再提速。 陕南三市的国家定位 一个不可否认的事实是，近些年，陕西经济发展势头迅猛。 长期以来，关中平原地区聚集了陕西70%的地区生产总值，是陕西的“金腰带”和推动经济发展的“引擎”。但地处陕南秦巴山的汉中、安康、商洛，很长时期以“老区、山区、贫困地区”面貌示人，成为影响陕西经济社会发展的“沉重翅膀”。 谈到陕南，陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通表示，陕南是集中连片的贫困地区，又是南水北调中线工程的水源地，多数地区被国家主体功区规划确定为限制发展区，很难实现突破发展。因此，“十二五”期间，陕西省将陕南的发展调整为发展循环经济。但仅仅靠循环经济，陕南总体落后的局面并不能根本改变。 “此前已出台的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，提出区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的思路，但是在总体上重点实际放在了‘扶贫开发’上。而仅靠扶贫开发，陕南突破发展的目标很难实现。”张宝通说。 陕南与秦巴山区其他片区不同，是南水北调中线工程的主要水源地，水源安全是第一位。张宝通指出，南水北调中线工程成为陕南发展的最大制约，但同时也是陕南突破发展的最大机遇。“陕西应当抓住关键，争取将陕南绿色产业基地升格为国家级绿色产业基地。” 无疑，《规划》的出台，为陕南三市的经济宏图描绘出了更清晰的轨迹。 《规划》要求加快湖北十堰，陕西安康、汉中、商洛，河南邓州等区域中心城市发展，合理确定城市区域功能定位，采取分散与集中相结合的布局模式，建设宜居城市。根据资源环境承载能力，发展特色产业，促进人口和经济向区域中心城市集聚。完善城市功能，提升城市辐射带动能力。加大区域中心城市基础设施建设力度，加快发展社会事业，提高城市综合承载能力。 关于区域中心城市的发展方向，《规划》也有了明确定位。 安康市建设新型材料工业基地和特色生物资源加工基地，建成上游地区交通枢纽和物流中心。 汉中市建设重要的装备制造业基地、循环经济产业集聚区和重要的物流中心，建成生态宜居城市。
商洛市建设优质绿色农产品、新材料工业基地，建成秦岭南麓生态旅游城市。 加快发展重点城镇。结合水污染防治、移民安置，调整优化城镇布局。重点发展区位条件较好、有一定经济基础和发展空间的城关镇，加快库区淹没城镇重建，加大基础设施建设力度，发展特色优势产业，使重点城镇成为吸纳人口、集聚经济的重要增长点。按照城镇建设与环境容量相协调的原则，严格控制城镇直接向河流和库区排污，强化污染防治设施规划建设和运行管理。 三个层面的机遇 其实，早在2009年2月，国家发改委、国务院南水北调办公室联合组成调研组，赴丹江口库区及上游三省，进行了为期六天的规划编制现场调研。这三省包括河南，湖北，陕西。 调研发现，丹江口库区及上游地区经济社会发展面临着良好机遇，同时也面临着严峻挑战。这一地区贫困人口和革命老区相对集中，发展底子较薄，为保障水源区的水质，产业发展受到严格限制，部分企业关闭或转产，就业压力加大。水污染治理和生态建设任务艰巨，时间紧迫。移民搬迁数量较大而且集中，安置难度大，淹没线上未纳入移民搬迁的留置人口生产生活条件亟待改善。地方财政增支减收因素增多，发展后劲明显不足。 因此，促进库区及上游经济社会发展已经迫在眉睫。 “《规划》获批，对陕南是个重大利好。”近日，石英如是表示。 陕南地区有全省最好的水资源和生态资源，但二产和三产发展滞后，三大产业发展不均衡，一直是发展的短板和瓶颈，这种不均衡现象在近几年有愈演愈烈的趋势。石英指出，这个规划的出台，涵盖了整个陕南的3个市28个县。虽然河南、湖北是核心区，陕南划为影响区，但从量上来说，规划的43个县中陕南占28个。这样，整个陕南的发展便纳入了国家战略层面，上升为国家战略。这给陕南提供了历史以来最好的发展机遇。因为仅靠一省之力发展陕南，力量毕竟有限，《规划》上升为国家层面后，就不再是一省之力。 那么，陕西省应该怎样抓住机遇？ 石英认为，《规划》提出的要求其实恰好是国家给予陕西的机会。“这至少包括三个层面：一是政策层面：允许你、鼓励你或限制你做哪些事情；二是项目支持，《规划》将带来大量的项目，特别是基础设施项目。陕南的瓶颈之一就是交通制约，陕南有很多优质资源，例如旅游资源，但由于交通受限，接待能力受限，发展滞后。而《规划》提出要大力改善交通条件、鼓励发展文化生态旅游等，对陕南很有益处；三是直接的资金支持，例如直接给予生态补偿、转移支付等。” “我认为当地政府应该看到这个重大利好，不能拿着黄金不识货。”石英建议陕南三市要尽快行动起来，根据自身特点，从实际出发，把生态保护和经济发展结合起来。做好自身市县区的规划，搞好项目设计，认清《规划》的“含金量”。 将获水资源补偿 按照水源区生态保护的需要和水环境保护的要求，根据经济社会发展实际和发展趋势，《规划》划分出水源保护区、生态农业区和集聚发展区三类功能区。 水源保护区主要是水源保护核心区和涵养保护区，按照禁止开发的要求进行管理，其中水源保护核心区包括南水北调中线水源一级、二级保护区范围。生态农业区包括以种植、养殖业为主的区域，按照限制开发的要求进行管理。集聚发展区包括中心城市的规划建设区以及依法设立的开发区和产业集聚区，区内实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。 《规划》提出探索市场化的生态补偿机制，要求从规划实施当年起，受水区北京、天津每年筹集一定数额的资金，以对口协作的方式，专项用于支持水源区生态保护和经济社会发展。同时，要求河南省、湖北省和陕西省人民政府要加强对本规划实施的组织领导，制定实施方案，明确工作分工，完善工作机制，落实工作责任。要按照规划确定的目标任务，进一步加大支持力度，抓紧相关项目的组织实施，加强水污染治理和水土保持，切实改善库区及上游地区生态环境，大力实施可持续发展战略。 “河南、湖北的9个库区县被划为核心区，这可以理解为库区移民搬迁、淹没面积等方面牵涉更多一些，受损也相对多一些，而陕南并不是直接库区，所以受损相对小。”分析具体原因时，石英认为，从国家层面的支持力度来看，对核心区的支持力度更大一些，但陕南全部是影响区，面积比河南、湖北的核心区更大，从这个意义上讲，陕西实际上获得的支持量最大。 对于水资源补偿问题，石英持赞同态度。他表示，有很多大项目需要大量用水，但陕南因为水源区保护问题而不让引进。现在，《规划》明确将有一定数量的资金用于陕南生态保护和经济社会发展，是十分有必要的。“实际上在1999年西部大开发时，经济学界和政府层面，都有关于生态补偿的谈论。我认为补偿的力度应该更大。一方面由受益者提供补偿，另一方面需要国家的宏观调控，由国家在税收、收益等方面予以支持。”
