爱华网【背景】 一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，这意味着，学界关注多年的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正逐渐浮出水面。 在当前扩大内需的情况下，允许地方政府发债，这对于地方经济的建设与发展具有积极意义。不过，由于地方政府的身份特殊，而债券又涉及政府部门与老百姓的利益关系，对于地方政府发债，许多人心中充满了担心。 地方政府发债是与非 【五道口议题】 议题一、地方政府适合发债吗 议题二、谁是合格"选手" 议题三、政府发债，怎样监督 议题四、地方政府能否破产 【议事专家】 贾康 财政部财政科学研究所所长 魏加宁 国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 许均华 中诚信托有限责任公司首席经济学家 林双林 北京大学经济学院财政系主任 宋立 中国人民大学改革和发展研究院教授 吴方伟 中央国债登记结算公司研发部主任 曹思源 北京思源兼并与破产咨询事务所所长 主持人：冯戈《当代金融家》记者 地方政府适合发债吗 许均华 中诚信托有限责任公司首席经济学家 『允许地方政府发行债券用于地方基础设施建设有助于消除代际之间的不公平』 魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长)：首先，地方政府发债是为了地方基础设施建设。实际上，大量的基础设施建设是由地方政府来完成的，这就往往会造成这样一种现象，就是用上代人或者是上几代人积累下来的资金进行基础设施建设。由于建设周期比较长，而享用这些基础设施的人往往是下一代或者是下几代人。这样就会存在着代际之间的不公平，这是一个很大的问题。如果允许地方政府发行债券用于地方基础设施建设，就有助于消除这种代际之间的不公平。 第二，允许地方政府公开发债要比现在的隐形债务情况好。虽然1994年的《预算法》规定不允许地方政府发债，但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐形债务。隐形债务到底有多大谁也说不清楚，我们也做过一些调研，试图通过多种途径来了解地方政府的债务情况，财政都也在了解这方面的事情。但事实上地方政府的债务情况非常不透明。与这种不透明的隐形债务相比，如允许地方政府公开发债至少可以做到规范、透明，风险也有可能得到控制。 第三，允许地方政府发债要比现有的用国债来转贷的方式好。有些国债项目建完以后就搁在那里了，对于这个项目建设完以后效益到底怎么样，很少有人关心，中央政府不关心，地方政府也不关心。而且许多国债项目的大量资金没有使用在项目本身上，这已经是尽人皆知的事情了。当地需要建设什么项目？什么项目更有效益？当地政府比中央政府更清楚，当地老百姓也更清楚，因此建设起来的项目也会更有效益。因此，地方基础设施建设谁借钱、谁花钱、谁受益，显然要比国债转贷方式更好一些。 第四，现在很多地方的项目建设都是通过各种途径从商业银行贷款，政府来做隐形担保，这给商业银行造成了很大的压力。商业银行把地方政府的出面作为担保，在法律上是不允许的，但不给贷款就是"不支持地方的经济建设"。如果让地方政府发债，商业银行可以躲到最后一个环节，对于买或不买有自己的选择权。『地方政府要做事，却没有钱』 曹思源（北京思源兼并与破产咨询事务所所长）：对于地方政府发债我持赞成态度。因为地方政府要做的事多，而手中的钱却较少。 地方政府发债之前的准备工作要做得充分。地方政府的财政要公开，比如财政有多少资产，有多少债务，要公布出来，让潜在的债权人看一看准备发行的这个债券的风险有多大。发债前一年要把这些情况公布出来，第二年才可以发行债券。 『地方政府举债也是确立地方政府的真正主体地位，深化财政体制改革的迫切需要』 许均华（中诚信托有限责任公司首席经济学家）：从我们国家地方政府的职能来看，是具备发债的基本条件的。 地方政府不仅是地方的公共事务管理机构，还负有促进地方经济发展的职责。要促进地方经济发展，就有很多项目要做，就需要资金。特别是在目前，金融危机对我国的经济造成了一定的影响，国家采取扩大内需的政策，需要调动地方政府的积极性。所以，我是完全赞成地方政府发债的。 随着近年来社保、粮食等体制的重大改革，地方政府经济建设投入需求的增加，地方财政很难收支平衡。现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不足，地方政府财权和事权不相匹配的矛盾日益突出。1994年以来，我国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22%升到2007年的 54.1%，而在事权方面，中央事权与地方事权比为30∶70，倒挂现象非常严重。因此，在合理划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债在内的应有财权，允许地方政府通过适当规模的举债筹集必要的资金，也是确立地方政府的真正主体地位，深化财政体制改革的迫切需要。 『地方政府本级财政赤字越来越大，中央政府盈余却越来越大』 林双林（北京大学经济学院财政系主任）：应该给地方政府有限的发行债券的权利。这个"有限"就要看权限是多大了，包括发多少，发什么样的债券。 地方政府发债是因为地方财政遇到了困难。1994年税制改革以后，地方政府本级财政赤字越来越大，中央政府盈余却越来越大，出现这种状况是由于中央和地方财政分配不均造成的。 现在中国面临着工业化、城市化局面，地方需要进行基础设施建设。地方政府资金不足就需要发债借钱进行建设。美国早期，州政府在基础设施建设方面扮演重要角色，发行大量公债，修公路、运河等。后来，县市等地方政府开始大量举债进行地方性基础设施建设。在1930年"大危机"之前，美国都是地方政府的债务比联邦政府债务大得多。"大危机"后美国联邦政府开始进行大规模的建设，大量发行债券，现在联邦政府是美国债券的主要发行者，目前美国联邦债券大概占到美国GDP的70%，地方政府债务大概占到美国GDP的16%。中国的国债占到中国GDP的20%。 『实际地方政府早已突破预算法了』 贾康（财政部财政科学研究所所长）：现在《预算法》规定地方政府不能举债，但实际地方政府早已突破《预算法》了。在地方上，从省到乡镇一直到村，每个政府层级都有大量的举债。一些地方政府自己组建投资公司，以法人许可身份发行项目债和公司债来解决发债的问题，这种现象在很多地方非常普遍，但这毕竟还有一定的规范性。 从市、县再往下的基层政府，特别是乡村一级的政府，财政往往是拆东墙补西墙，经常借债，并借高利贷。这无形中带来很多负面的东西，带来很多不稳定的因素。现在这种事情还没有普遍成为危机，但是不能等到矛盾积累到危机时再解决，那时就晚了。要解决这些问题，堵不如疏。要明确地方举债的必要性和合理性，制订一个可行方案，让规则从潜处走到明处，让地方举债走到规范、透明、可控的状态。『按照"开前门、关后门、修围墙"的原则来处理地方债』 贾康：有必要在消化处理掉原来地方债的前提下，按照"开前门、关后门、修围墙" 的原则来处理地方债。原来地方债是不透明的，已经蕴含风险了，需要经过各种各样的措施，用多种手段把它消化掉。"开前门"就是应该借《预算法》的修订，明晰地方举债应按照什么样的原则、什么样的制度框架和什么样的程序，走规范程序来解决地方发债的问题。"关后门"包含有一个急事急办、特事特办的程序，平时这个程序不启动，遇紧急事情时才启动。"修围墙"就是除了走规范程序和特殊应急程序外，其他的东西免谈，一概禁止。 实际上，目前"前门"虽然关着，但"后门"早已经打开了，打开了还不过瘾"，围墙"也都已经扒光了。从省政府到地方政府债已经是一个天文数字。 堵不如疏，中国市场经济和其他国家的市场经济总体趋势是一样的，地方债有存在的必要性和合理性。要用规范、透明的措施，加上公共财务政策、配套改革措施把地方债疏导出来，走上正规。 『研究都表明债务太大对经济长远发展是没有好处的』 林双林：债务对经济发展的作用取决于在债务资金的利用效率，效率高就对经济发展有好处，否则就有害。研究都表明债务太大对经济长远发展是没有好处的。美国债务已达到其GDP的70%以上，日本债务达到其GDP的190%以上，这对它们国民经济的发展造成了非常大的麻烦。如果中央给了地方政府发债的权利，地方政府发行债务还是要特别慎重，要有好的项目可才以发债，如果没有好的项目不要都赶时髦来发债。 『地方政府发债有助于中央与地方财权、事权关系处理得更好』 贾康：地方政府发债有助于中央与地方财权、事权关系处理得更好。如果地方政府不能发债，地方政府要上一个项目，靠财政转移支付难度非常大。严格意义上讲，地方财权与事权的匹配应该包括有举债权。如果地方政府发行债券被认同后也就可以把调整地方政府的财权调整过来了。 『如果给了地方政府调整财政的权利，中央与地方的关系将会有很大的影响』 林双林：如果给了地方政府调整财政的权利，中央与地方的关系将会有很大的影响。目前地方政府的预算要由中央审批，要受到中央的制约，因为中央有决算补助，地方不能发行债务弥补赤字。但是如果给了地方政府发行债务权利的话，地方政府就可以做自己想做的事情了。就像1980年代的时候，地方政府预算外财政很大，自己创收自己用。 谁是合格"选手" 有发债资格的应以省市自治区这一级政府为主』 许均华：谁有资格发债？关键是看用什么来偿还债券的本息。一是地方政府本身可以作为发债的主体，用每年的财政收入作为偿还债券本息的资金来源。还有一种是以地方公用事业公司或者负责地方基础设施建设的企业作为发债主体，用所投资项目产生的现金流偿还债券本息的资金来源。 从目前的情况来看，有发债资格的应以省、直辖市、自治区这一级政府为主。 地方政府发债还有一个规模的问题。一个地方政府发债的规模肯定要受其承债能力的约束。如何确定地方政府的承债能力，这是个马上要研究解决的问题。 地方政府债券发行的规模还必须纳入中央和地方政府总的举债规模之中。 『地方政府债要用作资本而不是弥补经常性财政收支缺口』 吴方伟（中央国债登记结算公司研发部主任）：把个人所有的资本变为社会所用的资本是一个正确的发展方向，正是在这个意义上，我赞成进行地方政府发债的探索。不能笼统地谈地方政府能不能发债或者是整个国家能不能发债，必须明确发债干什么。历史上经济学家对发行国债有支持的、有反对的，例如亚当·斯密等人就是反对国家发债的，而穆勒、迪策耳等人则相反。但仔细分析他们的观点，实际上都是有道理的，亚当·斯密反对发行国债，是怕用国债弥补财政赤字，会助长统治者的奢靡浪费而妨碍资本的形成，而穆勒、迪策耳赞成发债，是说如果国债的发行不伤及资本，并用作资本，则发债是一个好事。历史的经验反复证明，政府发债利弊的关键在于政府债券的用途，应用于资本性的、带有正外部性的项目，因为这些项目可以带动民间投资，带动经济发展，促进税收增长，形成良性循环。反之，如果政府发债用于"人吃马喂"，则是不可持续的。 地方政府债要用作资本而不是弥补经常性财政收支缺口，这个非常关键，这是个基本原则。当然，地方政府举债还要有一些具体条件，才能保证"用得对，还得起"。例如：一是要有健全的地方人大审议和问责机制；二是要有中央的统筹及明确的产业政策指引；三是要有适于使用债务资金且有现金流的投资项目。此外还可考虑设置单独的预算。 『保障性住房是适合举债的项目』 吴方伟：如果要进行发债试点的话，理想的情形一是要对应优质项目，二是要有现金流，最好所形成的资产本身还有一定的流动性。反正一句话，就是让方方面面，特别是投资人放心，是还得了的，是有好东西做支持的。例如，可发行地方债投资建设一类特殊的保障性住房项目（廉租房不在其中）。这里说的这种保障性住房属于产权归政府，但居者有长期使用权但须趸交租金的房子。政府能在若干年内回收建设成本，同时能在居者经济条件具备时，根据其请求转租为售进而获得差价收入。这种民生项目既是优质资产，又有较大的现金流，同时还可迅速带动钢铁、建材、装修等行业的增长，可能是适合举债的项目。 『现阶段我国发行地方公债或一般责任债券的条件显然还不具备』 宋立（中国人民大学改革和发展研究院教授）：认真地讨论地方债券问题是十分必要且迫切的，但抽象地讨论问题意义不大，需要对地方债券进行必要的分类。从国际范围来看，债券是地方公共机构债务融资的主要形式，其中以美国、日本和澳大利亚等国家最为成功，最具特色。美国将地方发行的债券称为市政债券，具体分为一般责任债券和收入债券两大类型。日本的概念是地方债券，具体划分为地方公债和地方公共企业债券。澳大利亚象我国现阶段一样，是以企业（公司）债券形式为地方公共机构融资。 具体来看，发行收入债券或地方公共企业债券的条件在我国已经比较成熟。收入债券或地方公共企业债券跟特定项目联系在一起，本身有一些收入又不足以完全偿还，需要政府提供补贴或者担保，这一块实际上是工业化、城市化过程中需求最大的债券类型。实际上这一块探索早已经开始了，只不过没有采用地方公债或者是市政债券的一般概念，而是采用收入债券的方式在企业债券的框架下来做。如上海、重庆等好多地方已经发行的城市建设或投资公司收入债券。下一步需要更加规范化、做得更好、效率更高。 现阶段我国发行地方公债或一般责任债券的条件显然还不具备，恐怕在未来5年到10年之内都不具备。因为在未来5到10年之内，中央和地方财政的关系能不能彻底理顺，地方债务是中央或有债务的格局不会改变，地方政府或财政不可能成为真正意义上独立的债务主体，如果允许其发行一般责任债券必然处于失控状态。 『有资格来发债的标准应当是那个地方财政做得规范、透明，人大监督得好』 魏加宁：谁有资格来发债？标准应当是哪个地方财政做得规范、透明，地方人大监督机制健全，就允许哪个地方政府发债。这样一个激励机制就可以鼓励地方政府努力把自己的财政做得规范、透明，并主动接受当地人大的监督。 至于说会不会出现越富裕的地方越容易发债，而越穷的越需要钱的地方却越难发债的情况，要解决这个问题就需要解决转移支付制度的透明问题。中央政府应当给投资者一个公开的信息，比如中央政府今后每年给西部某地区多少转移支付，这些转移支付可以用来干什么，都公开披露，这样西部地区也能够还得起债了，因此所发的债也就有人敢买了。 这么一个机制可以指引着其他地方政府的财政制度规范。否则的话，如果谁嗓门大谁就能够发债，或者是谁跑部委跑得勤一点就能发债的话，好事就会做歪了。因此，一定要坚持财政做得规范、透明，地方人大监督有力的地方才允许其发债的原则。
『技术手段上可以采取更加市场化的方式』 许均华：发行地方政府债券，在技术手段上可以采取更加市场化的方式，可以借鉴目前股票的发行方式，引进保荐人制度。哪些政府符合发债条件，可以更多地让承销商来选择。 让中介机构更多地参与地方政府发债事务，可以使地方政府发债工作更加透明和更加规范。 『从发债需求看，省级政府可能是三级地方政府里最不需要发债的』 宋立：从债务主体资格看，省级政府财务比较健全，最有资格发债。从发债需求看，省级政府可能是三级地方政府里最不需要发债的，财政最困难的是市和县，最需要发债。 应该怎么去选择？实际上是一般责任性质的债券还是与项目相关的收入债券问题的选择问题。如果是与具体项目相关的收入债券，则省级政府或其附属机构可以优先发行，实际上早已经开始做了。现在要讨论的不是要不要发行，而是怎么样规范。如果是一般责任性质的债券，则实际上是在税和债之间怎么安排。我们了解的情况是，省级政府需要发展项目收益债券，以支持经济建设。市县政府需要收入来提供公共服务，需要一般责任债券支持。究竟目前是否允许地方政府发行一般责任性质的债券，即真正的地方政府债券是需要深入讨论且绕不开的问题。 至于操作层面，究竟是富裕的地方先发，还是比较贫穷的地方先发，需要讨论。实际上这不是一个穷富的问题，而是财务健全性的问题。美国比较富裕的加州的政府债券卖得非常差，相反美国最穷的两个州的政府债券卖得最好。密西西比州的债券评级是很高的，因为其财务比较规范、透明，这是最重要的。 林双林：在地方政府中，县市政府、乡政府财政困难，省政府不困难，最终地方性基础设施建设还是要靠县市做。省政府债，只是又多了一个权利机构，大家都得找省里要钱。 『可能开始先发融资性的、收入型的债』 林双林：目前在中国，要让地方政府破产的可能性比较小，可以开始先发融资性的、收入型的债，这种债在美国不存在担保、也不存在破产的问题。比如说政府发债建一个学校宿舍，学生交费这样钱就收回来了，或者是建桥梁、收费公路等等钱慢慢收回来，这些都不是担保的。 『主张在地级市进行试点』曹思源：凡具有规范、透明的财政制度的地方政府，即有资格提出申请。要进行试 点，因为我们没有经验，总要开始摸索，试点的选择不要选省一级，我主张在地级市进行试点。一般来说，地市一级政府的财政比县级财政要规范一些，同时地级市直接用钱，经验摸索更加直接一点。 『在最初试点的时候可以由省级政府去做』 吴方伟：发债权的取得与地方财政有没有困难不应有关系，不能说我财政困难就可以发。财政的困难一般都是经常性财政收支不平衡，想给公务员增加工资但没钱这种矛盾，不能靠发债来解决。发债一定是用作资本性用途。我同意大家刚才讲的，看哪个地方的监督制约机制完善、内部管理好、透明度高、项目好，谁就有机会发债。在最初试点的时候可从省级政府开始。宋立：我国中央与地方政府的财权与事权的格局还在变化之中，并没有调整到位，需要进一步调整，但下一步调整又存在比较大的不确定性。在这种情况下财权格局怎么安排面临比较大的挑战。是中央和地方都可以发债，还是地方不发债，只由中央发国债并转贷给地方，或是中央不发债、完全依靠税收，只由地方发债？存在三种模式可以进行选择，最后讨价还价的结果可能是中央和地方都发债，但以中央为主，在税收分配方面适当向地方倾斜。 『借助4万亿元投资，地方政府有一个正式规范的渠道来融资』 魏加宁：这次中央政府决定投资4万亿元扩大内需，但是没有说投资的钱从哪里来，完全靠中央政府财政投资我看有困难。再加上各地纷纷宣布的投资计划已达十几万亿元，更有一个钱从哪里来的问题。因此应当考虑允许地方政府发债的事情。不然的话从4万亿到十几万亿，只能是"画饼充饥"了。当前，应当是推出地方政府发债的好时机。如果地方政府有了一个正规的融资渠道，可以避免地方政府胡拆滥借搞土地财政了。 抵御国际金融经济危机的冲击，不能只靠扩大内需，更要靠加快改革。如果说允许地方政府发债也是一种改革措施，有助于扩大内需。 如果发国债的话，地方的行为还是"跑部钱进"，把项目要下来，这个项目建完以后至于有没有效益，中央政府不关心，地方政府也不关心。只是为了短期的拉动GDP，但是长期看却没有效益。 如果允许地方政府发债的话，地方政府就要关心这个项目的效益了，因为钱借了以后将来是要还的，老百姓更关心这个项目有没有效益。老百姓可以通过当地人大、媒体舆论来关注发债的使用和项目的效益，这样会比中央的监督来得更有效。而且地方政府如果有了自己正规的融资渠道，就比较容易规范地方的财政来源，地方政府的卖地行为也许会有些改变。 『试点可以考虑直辖市和省级政府』 贾康：发债第一批试点可以考虑直辖市和省级政府，省辖的市一级政府、县也应该能考虑。应优先考虑有管理条件的地方，如长三角、珠三角的市或者是省应该没有什么太大的问题。不主张乡镇级政府发债，现在乡镇和村级政府的主要问题是把原来的债慢慢消化掉。发达地区可以积极考虑，但是也不排除欠发达地区。因为举债做的事项是可以得到其他制度性的东西还本付息的。比如说可可西里是禁止开发区，但也毕竟要有一些于生态保护相关的投入，需要做一些基础设施的项目是可以举债的。举债后，可以建一个生态补偿机制，这样就可以衔接起来解决举债后可可西里地区债务的还本付息问题。 政府发债，怎样监督 『地方政府发债要有几个约束』 魏加宁：地方政府发债要有四个约束环节。一是当地的人大需要把关，政府需要向地方人大明确汇报发债筹措的资金都用在哪里？将来何时还？怎么还？等等；二是中央政府对地方债的规模在总量上要有控制，对项目要有审核；三是信用评级机构要对地方政府的信用和债券进行评估；四是投资者、商业银行可以作为投资者，有权选择买还是不买。谁的财政状况透明、公开，谁的项目做得规范、风险可控，投资者、商业银行就会去买谁的地方债券。这样做要比现在商业银行的贷款模式好一些，有助于防范金融风险。 『如果地方政府财权大了，有可能出现重复建设问题』 许均华：如果地方政府财权大了，有可能出现重复建设问题。现在的地方政府一届也就是几年时间。这一届政府为了政绩，有可能拼命负债，把偿债负担往下一届或下几届政府推。因此，在地方政府发债的硬约束机制里应该有一条，如明确地方政府的一把手作为第一责任人，即使一把手本人的工作变动了，如果债券出了问题，还可以追究到他们的责任。这样，地方政府举债行为可能就会谨慎一点。魏加宁：中央政府一定要制订一个负债率的指标，应该规定不能超过多少。并且每年要编制一个地方债计划，有一个总的预算，全国的总量控制。 『监督地方政府把发债的钱用到"刀刃"上最有效的办法就是还权于民』 贾康：监督地方政府把发债的钱用到"刀刃"上最有效的办法就是还权于民，老百姓参与这个事，这是真正的公共财政。专家、民众参与讨论，科学决策，通过民主、规范的形式，公众有知情权的情况下，透明监督地政府举债项目的执行情况，一直把这个过程走完。 这有助于提高地方政府决策的透明度。从长期看，是一个正面的效应。很显然现在政府的任期最长是5年，在这种情况下很难设想政府怎么负责任。但是如果有这样一个制度约束，把整个地方的发展规划形成法律，这个法律是每年人大监督各级政府，无论怎么换届政府都要按照这个规划执行到底。如，北京市对规划就没有一个真正很有效的执行系统，所以地铁系统前几年没有人去做，所以到目前北京没有建设成有效的蛛网状地铁系统。所以开奥运会的时候北京只能用限行汽车的措施来减少交通拥堵。 『放宽地方政府债券的机构投资者的范围』 许均华：地方政府发债的信用级别跟中央政府发债的信用级别是无法比的，因此，投资地方政府债券的风险肯定大于国债。 地方政府债券的投资者必须是具有一定风险识别能力和风险承受能力的个人或机构。因此，我建议引入合格投资者制度。同时，为了扩大机构投资者的范围，应该允许社保资金、保险资金、银行自有资金、各类企业自有资金、各种基金会资金投资达到一定信用等级的地方政府债券。 贾康：上海发地方债的话，大家肯定会积极踊跃购买的，北京也一样，北京奥运会完全可以发奥运债，但北京没有做。地方债在评级上可能不如国债，但也低不了多少。谁会认为北京市政府会出现破产的问题呢？ 『省级政府发行债券，完全有条件在银行间市场发行』 吴方伟：如果是省级政府发行债券，单只债券发行规模又比较大，完全可在银行间债券市场进行拍卖发行。经过近12年的发展，现在银行间债券市场的规模已经比较可观了，今年全年交易量可能会达100万亿元，在中央国债公司托管的各类债券余额目前已超过14万亿元。这个市场的胃口很大，流动性还可以。 『更多是靠当地人大、当地媒体、当地老百姓的监督』 魏加宁：地方人大的监督很重要。另外当地媒体和当地老百姓对于形象工程的约束力应当更强一些。这些年中央三令五申不做形象工程，中国这么大，也不可能都派人去监督，完全靠中央政府监督不太可能，鞭长莫及；所以应当更多地依靠当地人大、当地媒体和当地老百姓的监督。 『地方人大代表真地能起到实际监督作用吗？』 林双林：在美国很简单，地方议会是老百姓选的，你胡来，下次不选你了，很好监督。中国历来都是靠上一级政府监督下一级政府，现在主要还是这样。通过地方人大发挥监督作用这种理念是对的，但是地方人大代表真的能起到实际的监督作用吗？ 『未来地方人大的作用会越来越强』 魏加宁：我觉得未来地方人大的作用会越来越强，这个事是一个互动，地方政府发债要有地方人大监督，而地方人大监督越好发债越容易。这也是我为什么特别重视地方债这个事情的原因。表面上看只是融资的事，但是通过它可以带动很多改革，逐渐把我们的地方财政改革、地方行政改革往前推进。 林双林：要公开透明。在美国有一个小的地方政府，我去看了。我们那几年研究乱收费，我想看看他们收费。他们说欢迎，给我拿出装订好好的几本账，让我带走，都是免费的。这么厚的一沓，每一笔账都记得清清楚楚的，把账公开了，花在哪里了，怎么花的都公开了。『要建立完善的硬约束机制』 许均华：要建立完善的硬约束机制。一是地方政府债券的审批属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会，作为地方政府债券发行审批机构，该机构可以挂靠国家财政部。地方政府发债的规模必须纳入政府举债整体规模预算和国家整体投资规模预算之中。要抓紧研究确定地方政府承债能力和发债规模的科学方法，保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比。二是严格资金运用的硬约束。明确地方政府债券资金只能用于地方基础设施建设和公用事业发展。严禁发新债还旧债。三是明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人，这种责任在债券存续期间，不因党政一把手个人的职位变动而解除，从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金。四是地方人大要加强对当地政府发债行为的监督。地方政府发债必须经地方人大批准。五是进一步规范地方政府的隐性担保等行为，在条件成熟后将其纳入预算统一管理。 要建立地方债券风险缓冲和风险防范机制。一是循序渐进推动地方政府债券发行工作。建议先在省、直辖市、自治区一级政府层面进行试点，待试点成功后逐步推广。二是完善地方政府债券交易结构。引入债券受托管理制度，由受托人代为管理债券抵押资产，代表债券持有人监督资金的使用，维护债券持有人利益。三是完善地方政府债券信息披露制度，引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。四是建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金，完善地方政府债券违约清偿及政府破产等制度。五是明确规定地方政府财政预算中，优先安排偿还地方政府债券本息的资金。 『地方立法机构的监督在咱们国家不太起作用』 宋立：在单一制体制下,地方债务是上级和中央的或有债务，地方立法机构监督缺乏动力，不能寄予太高的希望。辖区老百姓和市场投资者的监督也基本上是事后和事中监督。 正是因为单一制体制的特点，在地方债券的管理方面，中央至少要规定一个地方债务的总体额度。地方债券制度设计要和财政体制改革结合起来，现在既没有整体国家预算，也没有国家债务预算，更没有与经济周期相应的中长期预算,确立科学合理的地方债务总额面临比较大的困难，但无论如何还是需要总量控制。 地方债券一般应该在地方性或者区域性市场发行，能够在全国性市场发行的不多。如果我们允许这样的市场产生或存在，地方老百姓和市场投资者也可以部分地发挥监督作用。 需要特别指出的是，地方发行债券需要中央审批或管理是毫无疑问的。但究竟谁来审批或管理则仍然是大有学问。日本地方债券不是由财务省而是由总务省来审批，原因是总务省代表地方，可以比较好地满足地方的需求。财务省则可能出于自身财务考虑，压制地方真正的需求。我国分税制改革中表现出来的"本级优先"、导致下级尤其是基层财政困难的问题说明，在地方债券管理问题上需要某种方式的分权安排，否则有可能重蹈分税制覆辙。如财政部门管理地方债券总额，由其他负责审批具体的债券发行，可以是比较好的选择。 『不排除特别地方债也可以进入统一市场大交易系统』 贾康：肯定要配上一大套技术措施，发债程序要设置得非常严密、非常严谨，能想到的都要想到。监管体系也要动态发展，从中央到地方、到民众、到媒体，到社会的方方面面都要参与监管。 地方债应在一般区域内发行，但是也不排除特别地方债可以进入统一市场大交易系统。如果北京对全国发行奥运会债应该没有问题。配合西部大开发，在中央政府给予一定的政策配套情况下，发30年西部若干重点区域发行债也没有问题，在全国交易市场照样可以交易。但是一个县、一个市为了解决自己的修桥、修路而发的债券还是以区域性交易为主。『老百姓看不到你的账，但是那个地方修没修路，盖没盖房子，有多少建成了，老百姓能够看得到』 吴方伟：让新闻媒体和老百姓监督地方政府债券的运行机制，现在在中国怎么操作呢？好像不现实。地方政府发债的时候须说明是用于什么项目，或者是用于公路，或者是用于住房建设，在建设的过程中还要不断披露信息。老百姓虽然看不到你的账，但是那个地方修没修路，盖没盖房子，有多少建成了，老百姓能够看得到。所以发行地方债在开始时还是要以收入债、项目债为主，这种债相对好监督一些，而用于弥补经常性收支缺口的最好不发。 『国务院制定政策的时候，没有人从地方财政的角度来想』 魏加宁：我赞成吴方伟说的以收入债、项目债为主，这个更慎重。 国务院制定政策的时候，都是中央部门在参与，都是从自己部门的角度着想，而没有人从地方财政的角度来想，没有替地方政府说话的部门，这是一个体制的问题。日本的财务省只管中央政府的财政，地方财政计划等都是由另外一个部门去管，过去是自治省，现在是总务省。后者代表地方政府说话，替地方财政着想，因此在中央做决策时，就有助于平衡中央与地方的关系。 地方政府能否破产 『发行地方债券有可能成为中国改革深化的一个契机』 曹思源：发行地方债券有可能成为中国改革深化的一个契机。我们需要动态地看问题。中国目前还不够民主，总是上级政府说了算，这是静态的；如果动态地看，发行地方债券后情况会有变化。地方政府债券的债主主要还是当地的老百姓，债主买了地方政府债券以后，公民意识就会增强，这是动态的。一个人买了债券之后，一旦地方政府管理不佳，就会受到损失。如果人大代表监督不力，下次选民就不愿选他们了，这样就必然要求人大代表认真行使权利，要求人大代表能够切实代表选民的利益，严格监督政府行为，还权于民。最后是宪政发挥作用，地方政府规范地发债这件事跟老百姓的利益联系在一起，跟地方经济秩序联系在一起，有可能造就一个建设性的良性循环。 『可以带动中国的改革，包括地方政府的规范、民主化等等』 魏加宁：地方债属于非常敏感的事情，搞不好的话，这么多年的隐形债务很可能导致一场危机。但是搞得好的话，规范地发债，就可以通过这个来引导地方财政的规范化、民主化，形成良性循环。 一定不能一放开了就大家随便发，这样就把一个好事情给毁了。中央政府一定要非常珍惜这个机会，不能仅把地方政府发债看作是为地方政府筹资的事，而应把它作为推动地方财税体制改革、推动地方行政改革的一个契机。 长期来看，地方政府债券会改变地方和中央一些财政的关系、事权关系。 『可以借助于公司或者是金融机构破产的概念接管当地政府』 魏加宁：一旦地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，比如说某个地方财政破产了，还不起债了，中央政府就接管当地的财政，然后完全按照规定的最低标准进行开支；三是上级政府派员接管当地政府，暂时中止当地的民选官员的工作，直到财政重建完成等等。可以用这样的一些方式来对待地方政府破产。 宋立：地方政府不可能破产，因为各级地方政府是国务院统一领导下的"分支机构"，哪里有分公司破产的道理。要能破产的话就没有"或有债务"一说了。 『动态地看，中国的方向就是地方自治』 魏加宁：看问题有一个静态和动态的问题，如果静态看我们什么都做不了；动态地看，中国的方向是什么？我觉得就是地方自治。从国际趋势来看，联邦制国家是在加强中央集权，如美国；而单一制国家反而是在往地方自治的方向走，如日本、法国。这说明两种极端的体制都不是最好的。林双林：目前在中国地方政府破产可能办不到，地方政府发债可以先发一些不会导致地方财政破产的债。而且从制度建设看来肯定是要有惩罚性的措施。 『关键是要有一个地方政府财政破产条例』 曹思源：发行债券需要做好一些制度性的准备工作，其中之一是地方政府财政破产制度。破产制度是一项重要的经济秩序，因为只要有债权债务关系，债务人就有还得起债与还不起债这样两种可能性。还不起的时候，就要有破产程序。这需要有相关法律、法规。我国现行《企业破产法》没有涵盖个人，没有包括事业单位，也没有包括政府。现在马上要搞一部政府破产法恐怕不容易，马上修改现行的破产法，使之适用于所有债务人，恐怕也做不到。 这就需要有一个变通措施，既不妨碍发债券，又有利于处理不能清偿到期债务的问题，关键是要有一部《地方政府财政破产暂行条例》，先试行一段时间，人大觉得成熟了就可以合并到现行破产法中去。因为一个国家的破产制度应该是一套完整的制度。 为了保证政府债券的发行，可由发行债权的地方政府（债务人）的上级人民政府组建一个债务协调小组。一旦债务人丧失偿债能力，便由这个债务协调小组主持，召集债权人和债务人双方协商，达成一个破产处理的方案。 从动态看，现在办不到的事很可能在下一个阶段就能够办到。1985年我在国务院办公厅担任破产法起草工作小组组长时，有的领导同志，打死他也不相信社会主义国家能够制定破产法。我们起草的破产法草案，1986年1月经国务院常务会议通过，1986年12月全国人大常委会通过了，头尾也就花了两年时间。所以说，时代需要的东西，是呼之必出的。我提议今天参加讨论的诸位酝酿成立一个起草小组起草《地方政府财政破产暂行条例》。当然这是民间的，最后通过某种程序贡献给某个机关，或是国务院，或是全国人大常委会，争取成为立法的一个预案。今年不行明年，明年不行后年，我看不需要3年，就能够把这件貌似不可能的事情变成可能。 『用破产机制倒逼出一个廉价政府』 曹思源：地方政府破产并非政府职能破产，而是财政破产。地方政府还要履行职能，还要办公。地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车。不妨把旧厂房改造一下变成市政府办公的地方。这样就可以用一个破产机制倒逼出一个廉价政府。廉价政府要有一定的条件才能造就，地方政府破产也许就是一个条件。 如果是由于地方政府领导人的懈怠而导致了地方政府破产，当地政府的领导人就要承担渎职罪；选民若认定地方人大监管失职，下次选举可以不投某些人大代表的票。这样就能促进其他领域的变革。 『地方政府破产制度的实施条件要在实施中趋于成熟』 曹思源：对地方政府破产制度最大的疑问是很多人认为在中国目前没有实施的条件。如果说我们每一项改革都需要99项改革措施配套，可是这99项措施各自又需要另外99项改革配套，一定要等所有条件都具备了才能启动某项改革的话，那就任何改革也无法启动，那就没有我们今天的改革成就，也永远没有我们今天的市场经济观念了。现在我们要先建立地方政府破产程序，相关条件可在实施过程中逐渐成熟。于是乎，我们通过制定一系列保障地方政府发行债券的机制，同时也就相应地带来了一部分社会变革的机制，这也许会是地方政府发债带给我们这个社会意外的福音。 『是面向中国社会主义现代化转轨，争取中国实现良性循环的综合配套改革的一部分』 贾康：我特别赞成，大家都意识到地方债并不是一个简单的应对现阶段中国投资发展需要的问题，而是面向中国社会主义现代化转轨，争取中国实现良性循环的综合配套改革的一部分。 从可行性角度看，似乎更可行的方式是先把地方公债法建设推进，同时在现代破产法中借用美国破产法里把覆盖地方政府的部分加进去。
