爱华网文/廖岷 美国次贷危机的爆发，引起人们对监管有效性的再度反思。在美国，金融监管缺位，包括对次贷及其衍生债券的疏于监管，被看成是危机的重要根源。在英国，北岩银行事件将英国金融服务局推上火山口，公众认为当局未能尽忠职守，其"和风细雨式"的监管方式，未能及早发现北岩银行存在的问题，并采取必要的限制措施，最终导致局面的恶化。次贷危机对全球金融监管产生非常重要的影响，监管框架、监管方式和监管理念需要重新审视，也有人开始质疑英国金融服务局所推崇的原则导向监管。在这一背景下，如何来看待原则导向监管理念和方法，是事关监管改革的方向性问题。
原则导向监管的提出 次贷危机发生之前，原则导向监管被视为金融监管的最新趋向，是保持英国金融业竞争力的重要因素之一。从上世纪90年代开始，巴林银行的倒闭，促使英国进行了一次被称作"金融大爆炸"的金融改革，将原来分散在九个部门的监管职责合而为一，成立了金融服务局，实现了一站式的监督管理。这一改革，节约了监管成本，促进了英国金融业竞争力的提升，英国金融业在全球的地位不断回升，特别是在全球金融批发市场中所占的份额已居于全面领先的地位。 英国金融服务局是原则导向监管理念的倡导者，从其创立伊始就不断为全球的金融监管注入新鲜的理念和思想。英国金融市场传统上实行"买者自负"的原则，即生产者和消费者可以自由地进行金融交易，只需对消费者进行充分和准确的信息披露即可。面对金融市场的不断发展和演变，英国金融服务局将英国崇尚自由竞争的传统与重视金融监管的理念有机地结合起来，提出了原则导向监管理念。通过采用"和风细雨"式的监管方法，使用重要的原则和指引，同业界保持紧密的沟通。英国金融服务局的监管原则是基于风险的，这种基于"风险"的监管方法使其得以"与市场合作，保护投资者而不致干扰他们"。同时，原则导向监管能够应对金融市场日益发展的金融创新，推行复杂需求下的"公平对待客户"计划，使监管者能够根据金融市场参与者的经营和风险管理水平，动态地调整对其的监管要求，包括审慎监管的资本金要求，以及对金融机构商业行为监管的相关检查内容和频率。 当然，英国金融服务局的这种原则导向监管文化从一开始就需要协调与复杂法律框架的关系。2000年7月英国国会通过的《金融服务与市场法》（FSMA）是一部容量巨大、高度复杂的立法，英国金融服务局通过厚达9000多页的章程性文件《FSA的规则指导手册》来规范其监管责任的内涵。英国金融服务局为了避免冗长的咨询过程和篇幅浩繁的手册与"与市场合作"的监管理念相冲突的可能，同时为了消除市场上关于"过度监管"的批评，提出了原则导向监管理念。 英国金融服务局董事长麦卡锡认为，由于金融业永无止境的创新特点，新工具、新交易策略以及分散、管理风险的新方法此起彼伏，因此英国金融服务局推行原则导向监管，通过制定一些概要性原则，要求金融机构有责任制定适当的风险控制、合适的财务管理以及适当的市场行为标准。为了达到这个目的，英国金融服务局一共设定了11条原则，基本涵盖了一个金融机构经营管理和风险控制的方方面面。 相比较而言，美国的规则很多，因为美国市场中的专业人士们偏好"边界明确的规则"。这种规则体系要求明确说明什么是准许的，什么是不准的。监管者也喜欢明确的规则，因为这样的规则容易执行。结果是市场有越来越多的规则。但是，市场变化如此之快，以至于任何规则都会出现漏洞和例外。另一方面，如果规则太多，各个规则之间就可能出现矛盾，可以说，繁杂的规则也能创造套利的机会。实际情况正是由于这些规则自身愈来愈复杂，最终不能够被人们充分理解，市场开始发展出用以避税或者逃避规则约束的产品和服务。应对快速变化情形的最好办法，就是要有一套清晰的指导原则。次贷危机发生之后，美国财政部发布了《美国金融监管体制改革蓝图》。《蓝图》认为，美国现行的分业监管体制不能有效防范和管理系统性风险，不利于推进金融创新，有必要对其监管体制进行整合与改革。要建立一个全新的目标导向的监管框架：扩大美联储监管权限至整个金融体系，负责宏观市场稳定性监管；整合成立微观"审慎金融监管局"，负责监督保险公司和联邦承保的银行，解决政府担保导致的市场纪律松弛问题；整合成立微观"商业行为监管局"，负责规范商业活动、保护消费者利益。尽管美国没有采用原则监管这一称谓，但改革的长期目标是建立一个全新的"目标导向"的监管框架，其本质上是采用了原则导向监管的理念和做法，即根据市场的发展变化来调整监管资源，增加与市场的有效沟通，更好平衡监管的加强与市场纪律的培养。 事实上，原则导向监管理念已经在全球的范围内广为接受。如巴塞尔有效监管核心原则本身就是一些原则要求，体现了原则导向，如原则六要求银行监管当局必须制定反映银行多种风险的审慎且合适的最低资本充足率规定，对于国际活跃银行而言，资本充足率的规定不应低于巴塞尔的相关要求；原则七对银行整体风险程序提出要求：银行和银行集团建立与其规模和复杂程度相匹配的综合的风险管理程序（包括董事和高级管理层的监督）；新资本协议引进第三支柱，发挥市场的作用，这完全符合原则导向监管尊重市场的理念。 尽管英国在次贷危机中无以幸免，发生了北岩银行危机，英国金融服务局也承认他们的监管存在失察，但英国不会偏离正在致力于建设的原则导向监管框架，将继续坚持原则导向监管，坚信基于概要性规则、关注结果的、更多原则导向的监管，是应对复杂金融创新活动的监管，支持有效率的金融市场科学创新所必需的。 原则监管的主要优点 理想的监管规则应便于应用，需要遵守事项的清晰确定性，与监管目标一致。相对于规则监管，原则监管更接近这些特点。原则的确定性取决于监管者、被监管者、法庭和行政裁判所对其意义和应用的共识程度。原则监管的优点突出表现在以下几个方面：1）原则可以让被监管机构的高管层参与到监管过程中去，并要求公司内部的合规部门发挥更重要的作用。2）原则侧重于目的而不是那些细节性的规定。3）原则给予被监管机构和监管者一定的灵活度，因此能促进业务模式、产品、战略和内部流程的创新。4）原则对市场创新和发展的适应性强，使监管要求更具"持久性"。5）原则可以使手册清晰化，强调最重要的规则。6）原则可以达到规则所达不到的让被监管机构真正合规的目的，而不再是像规则监管方法下"逐条核对"公司是否达到要求。7）复杂性会阻碍公司合规，因为很少有被监管者能够领悟并记住繁琐的规则想传达的信息。相反，少量的原则易于记忆，能够减轻合规的复杂程度。8）原则可以提供监管者与被监管机构一个交流的平台，以合作和教育的方式来监督公司，尤其是对那些意图良好但消息不通或不理解管理规定要求的机构的监管。原则导向监管有利于金融机构内部培养风险管理与合规文化，使得风险管理与合规文化能贯穿在每个业务条线之中，而不仅仅只是合规部门或风险管理部门去了解和遵循监管者的要求。 FSA认为，基于原则的管理是监管制度的正确发展方向，有助于实现保护消费者的目标，能以更有效率更有效果的比例方式取得更佳的监管结果。通过实施原则监管，金融机构的高管层、董事会和股东的利益会与监管目标更有效地结合在一起。这意味着赋予公司更大的灵活性，由他们决定应该怎样经营公司的业务。公司业务目标和监管目标的更加融合也会带来一个更具竞争性和创新性的市场环境。培养有效的市场和金融机构的重要性。原则监管会产生一个更加有效率有效果的行业。监管不再被视为只带来成本，而被看作公司发展不可分割的一部分。公司制定经营目标时必须考虑原则监管。 可见，美国次贷危机的发生完全不应该成为否定原则导向监管理念的理由，相反，更好更科学地利用原则导向监管理念，推动金融创新的风险管理和监管，恰恰是我们应该探索的重要途径。 中国应学习、借鉴原则导向监管做法 中国银行业监管当局从2006年初开始跟踪研究原则导向监管理念和方法，到现在已有两年之久。在这两年中，学术界和业界对原则导向监管的认识有了很大提高，次贷危机和北岩银行事件是对原则导向监管理念的一次考验，英国对原则导向监管的态度以及美国金融监管改革的理念，都体现了原则导向监管的精神。面对成熟市场国家的这些经验与教训，中国金融监管应如何对待原则导向监管成为一个现实而又紧迫的问题。面对金融全球化的挑战和不断涌现的金融创新，中国银监会从成立伊始就旗帜鲜明地提出了风险监管的理念，对银行业金融机构的风险情况进行总体评价，按照资产质量和风险控制能力等因素的综合情况对被监管的机构进行分类，按照同质同类的原则进行监管，即风险总体状况大体相同的机构使用相同或类似的监管方法和措施，根据不同的风险分配监管资源，对高风险机构投入更多的监管资源，对低风险机构投入更少的监管资源，实现监管效率最大化。与此同时，虽然中国银监会没有正式提出过原则导向监管，但已经在某些方法上暗合了原则导向监管的理念。比如，监管理念中强调"管法人、管风险、管内控和提高透明度"，对金融创新业务提出的"风险可控，成本可算，增加透明度"的监管原则；对信用风险监管提出的"准确分类-充足拨备-做实利润-资本充足率达标"的原则要求；对董事会建设提出的"职责权责清晰、决策程序科学，董事要履行看守职责和托管职责"的要求等等，都实质上在践行着原则导向监管。随着中国金融业和金融市场的迅猛发展，我们应该进一步探索原则导向监管理念的实践，为全面提升新市场环境下金融监管的有效性积极准备。 应当重视原则导向监管理念的精神。原则导向监管重新确立了监管与市场纪律之间的关系，其实质在于将监管与市场有机地统一起来：监管的最终目标是金融稳定，原则导向监管指出实现金融稳定的路径是通过金融监管来培养市场纪律。作为新兴市场国家，中国的市场机制还很不完善，这意味着金融监管还有许多工作要做，但我们要牢记，金融监管的最终政策目的是支持和培育良好的市场纪律，应当积极创造市场纪律发挥作用的条件。因此我们要继续坚持管内控和提高透明度，把监管的着力点放在培育被监管机构的风险管控能力和市场监督约束机制上，将风险监管与市场纪律真正有机地结合起来。 明确高层次的监管原则。每一个监管者都有具体的监管目标，中国银监会成立时提出的"四四六"监管理念中设定了良好监管的标准，构成对监管者自身的要求和努力方向。原则导向监管告诉我们，监管目标得以实现不仅需要监管者的努力，还需要被监管者能够将监管目标固化到经营理念之中，使高管层成为抵御金融风险的第一道防线。要做到这一点，就需要构建适合中国国情的监管架构。目前，中国已经具有了清晰合理的监管目标，同时各种具体的监管法规也在不断完善之中，但缺失了一个中间过渡层--高层次的监管原则，类似于英国金融服务局的11条原则。这些高层次的原则性要求主要是针对被监管机构的，可以将监管者的目标翻译转化成为被监管机构的行为准则，即在明确的监管目标之下，被监管者应当遵循何种原则进行风险管理和经营。结合国情和中国银行业改革开放30年来取得的经验教训，高度提炼出一些清晰的监管原则，用于指导银行业金融机构的经营实践，对帮助金融机构建立稳定的政策预期、规范机构行为具有重要意义，可以使中国银行业审慎监管框架相对完整，确保激励相容的监管理念得以真正落实，构成监管与市场纪律有机结合的基石。 提高监管人员素质。原则导向监管的运用还需要一些外部条件，如高素质的人力资源环境。与规则导向监管理念不同，原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，需要根据现实中的情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。需要指出的是，原则导向监管对高素质人员的需求不仅针对监管者，还包括被监管者。原则导向监管要求监管机构实现在理念、判断和能力上的巨大进步，同时，由于原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分的沟通，所以，也要求被监管者的人员素质要具备相应的改变和提升。只有监管机构和被监管机构从业人员的共同进步，才能实现中国银行业的真正进步。 鼓励理性创新，关注风险控制。英国的监管者认为金融市场环境变化始终领先于监管措施与行动，今天看来合理审慎的监管规则，明天很可能成为金融创新的障碍，监管必须借助市场机制的作用，才能取得成效。正确处理监管与创新的关系是原则导向监管理念的重要关注点之一。那么，监管者应当以什么样的态度对待金融创新呢？ 创新具有两面性，它在提高市场效率的同时，也会带来新的金融风险。银监会对待金融创新的态度是支持创新，但始终关注创新带来的风险，包括如何对待风险，如何规避风险，以及由谁来承担风险。通过制定创新原则，引导金融机构对创新产品的风险具有足够的认识，其或有成本的高低具有可以信赖的估算方法和结果，并将这些信息进行了适当的披露，使潜在投资者了解潜在的风险，让市场纪律发挥作用。 次贷危机的爆发再次证明市场存在缺陷，它将一个争论了几千年的老问题重新摆上桌面。我们是应当更为倚重市场，还是信赖政府干预?既不能简单地选择前者，也不能因噎废食地选择后者，我们的世界既存在市场失灵，同样也存在政府失灵。原则导向监管理念是重塑政府与市场的选择，它将市场和政府两种手段有机地结合起来，并给予了市场机制更多的信赖，即通过干预、修补市场失灵的部分，通过监管创造市场纪律发挥作用的条件，这样，我们既可以减少市场失灵，又可以减轻政府干预带来的道德风险和寻租。总之，原则导向监管本身并不代表放松监管，也不意味着增加监管，它是一种具有高度弹性的动态的监管理念。它认为，市场出现动荡意味着市场和监管之间的沟通和信息交流还是存在着问题，必须进一步强化双方的理解与协调，以清除限制市场纪律发挥作用的障碍。尽管原则导向监管起源于英国，但它理应成为全球监管者和被监管者的共同财富，其将监管与市场纪律有机结合的理念应当受到我们的重视，而中国的实践也将为原则导向监管注入新的内容与活力。 （本文作者为中国银监会办公厅副主任）
