爱华网◎ 侯孝国 高文勇 自从1978年12月党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的新时期总路线以来，国有企业改革一直处于中国经济改革的中心环节地位。回顾30年的国有企业改革，我们经历了不同的改革阶段，提出了不同的改革思路，形成了百家争鸣的改革理论，试验了百花齐放的改革模式。 摆在我们面前的实际情况是：直到如今，国有企业改革仍然是中国经济改革的中心环节的现实表明，虽然国有企业改革在不断探索中取得了巨大的成就，国有企业的活力、控制力和影响力逐步得到增强，但我们不能轻言国有企业改革已经功成名就，制约国有企业发展的体制性障碍还很多，还应当充分认识到国有企业改革的复杂性和艰巨性。 正因为如此，近年来，党中央和国务院曾多次强调，国有企业改革正处于攻坚阶段，要通过深化改革进一步消除国有企业发展的深层次体制性障碍。处于攻坚阶段的国有企业改革能够较为顺利的推进并最终取得改革攻坚的胜利，需要认真回顾30年国有企业改革的历程，总结30年国有企业改革在每一阶段上取得的理论成果和实践经验，结合当前国有企业改革和发展的现状，进一步明确改革攻坚的总体思路和重点任务。 30年国有企业改革路线图 回顾30年的改革历程，在改革理论的不断创新引领下，国有企业改革大致经历了以下几个阶段： 一、从国有国营到放权让利（1978～1984年） 我国建国后基本复制了原苏联的计划经济运行模式，形成并逐步固化了国有国营的企业制度。在国有国营的企业制度下，全民所有制企业（国有企业）被称作是国营企业。顾名思义，国营企业就是由国家或者说政府来直接经营的企业。这表现在国家投资建厂、国家安排劳动用工、国家统一调剂资金、国家调配生产资料、国家下达生产计划指标、国家规定产品流向、国家收取企业利润。在这种大一统的计划经济体制下，分散在全国的各个国营企业只是全国这个大工厂里的一个个车间或班组，自身没有经营自主权。它不是一个独立生产、自主经营、自负盈亏的真正意义上的企业，只是国家政府机关的一个附属物。 改革开放后，为了解放生产力，增强国有企业的活力，首要的问题就是要打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，发挥企业的积极性、主动性和创造性。为此，以放权让利为重点，开始调整国家和企业的责权利关系，解决政企不分、以政代企问题。改革一开始采取了自下而上的试探方式，中央认真总结了四川等省下放企业自主权的经验，国务院于1979年7月份下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1984年5月，国务院又下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（俗称扩权十条），赋予了企业自主经营、自负盈亏必要的权利。在自上而下的推动下，从1979年到1984年，国营企业普遍实行了扩大经营自主权的改革，调动了企业生产经营的积极性，企业的活力有所增强，中国经济出现了恢复性增长的良好态势。 在扩权的同时，国家还以两步利改税政策对国家与国营企业的分配关系进行了调整。所谓利改税，就是将国营企业上交利润改为缴纳所得税，是国家参与国营企业纯收入分配制度的一种改革。在试点的基础上，于1983年6月1日推行第一步利改税。第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，按照国务院1983年4月24日批准颁发的《关于国营企业利改税试行办法》，开征国营企业所得税。第一步利改税实施一年多后，价格不合理形成利润水平悬殊所带来的企业之间苦乐不均问题仍未能解决；几种利润上缴形式的上缴比例和数额很难定得科学合理。因此，1984年10月1日在全国全面实施第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的 “以税代利”，税后利润归企业自行安排使用，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”。后来国家与企业的分配关系又经过了多次改革，从内资企业33%的所得税到内外资企业25%的统一所得税，从完全以税代利到建立国有资本经营预算制度，实行税利分流，改革不断走向深入，分配关系日益理顺。 二、政企分开与两权分离（1985～1992年） 1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，初步确立了商品经济在社会主义经济结构中的地位，提出了有计划的商品经济的理论，明确了增强国有企业，特别是国有大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，认为政企不分是传统国有企业制度的根本弊端，改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。 在改革的这个阶段，一个突出的特点是，人们在理论上认识到企业的所有权和经营权是可以分开的，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业。正是沿着这样的改革思路，我们开始探索多种形式的经营责任制。 在多种形式的经营责任制探索中，以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同，国有企业在这段时间普遍实行了承包经营责任制。承包经营责任制是在社会主义全民所有制基础上，按照所有权与经营权分离的原则，通过签订承包合同，确定国家与企业之间的责、权、利关系，使企业具有自主权的经营管理制度。其基本形式是“两保一挂”，即企业保证完成承包合同规定的上缴税利指标，保证完成国家规定的技术改造任务，工资总额与实现利税挂钩。承包经营责任制具有包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补的基本特征，较好地处理了国家与企业之间的利益关系，调动了企业的积极性，增强了企业的活力。但是，承包经营责任制的突出问题是，企业分配向个人倾斜，包盈不包亏，助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。同时，企业承包制按一户一率，企业不能公平竞争的弊端也日益暴露出来。 在承包经营责任制取得改革主流的同时，早在1984年，北京航空食品股份有限公司和上海飞乐音响股份有限公司首创股份制改革先河，但是，由于我们对股份制认识不足，没有得到大面积的推广。 三、现代企业制度与抓大放小（1993～2002年） 1992年春天，邓小平同志的南方讲话，又一次使全党解放了思想，并变为全党的意志。在1993年11月召开的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为四句话十六个字，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权，这是对两权分离理论的进一步发展。 在这一改革思想的指引下，加快了国有企业的公司制改革，并在1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择的试点企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行试点。 在推进现代企业制度试点的同时，1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，到目前，已经有很多地方，特别是一些市、县已经几乎没有国有企业了。到2003年在国务院新一轮政府机构改革中新组建国有资产监督管理委员会后，这种“一卖了之”和“全面退出”势头得到了有效遏制。 1997年党的十五大进一步提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局和结构，对国有经济实施战略性改组，提出要用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到2000年大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。 1999年党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了到2010年国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。 在党的历次会议精神的指导下，国有企业改革和发展取得了重大进展，现代企业制度建设稳步推进，国有经济逐步向关键性和国民经济命脉行业集中，特别是20世纪的最后三年，国有企业在建立企业法人治理结构，促进投资主体多元化，转换企业经营机制，抓大放小，关闭破产，分流富裕人员，分离企业办社会职能，通过债转股等形式解决企业债务负担过重等方面做了大量工作，积累了许多宝贵经验，基本实现了三年改革与脱困目标。 四、股份制成为公有制的主要实现形式（2003年以后） 2002年11月党的十六大指出：要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 2003年以后国有企业改革的推进是与建立和完善新的国有资产管理体制改革分不开的。党的十六大确立了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十六届三中全会进一步指出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。” 在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。国有企业改革因真正触及改革的核心和本质而步入攻坚阶段，那就是要对传统的产权制度进行符合现代产权制度要求的根本性改革。几年来，改革主要从五个方面加快推进：一是加大股份制改革力度，通过股权置换、相互持股、引入战略投资者等方式加快产权主体多元化改革，有条件的还实现了整体改制、整体上市。二是积极稳妥推进股权分置改革，基本完成股权分置改革任务，消除了阻碍股份制健康发展的制度弊端，促进了上市公司的迅速发展。三是建立完善的董事会，引入外部董事制度，规范公司法人治理结构。目前已有19家中央企业进行了外部董事占多数的董事会试点工作。四是主辅分离、辅业改制。在分离办社会职能的基础上，将企业的辅业从主业中分离出去，突出主业发展，将辅业资产进行整合改制。五是继续实施政策性关闭破产。国有企业政策性破产是从1994年开始启动的，按照总体规划，将于2008年底以前全部完成。 从30年来国有企业改革的基本路线图可以看出，国有企业改革具有长期性、复杂性、艰巨性的特点，在“摸着石头过河”的大胆探索中，我们已经走到了改革的最前沿，虽然在改革过程中，我们也曾经有过曲折和失误，但总的方向是正确的，而且已经取得了巨大的成就。国有企业改革的基本经验 总结30年国有企业改革的历程和理论界的探讨，除了我们明确了改革的方向是建立适应市场经济要求的现代企业制度，坚持了渐进式的改革道路，注意保持改革、发展和稳定的协调等外，改革的基本经验还可以概括为以下几个方面： 第一，改革的总体思路是所有权与经营权“两权分离”。两权分离的核心问题是落实企业的经营权，而改革的实践选择了强化经营权。 第二，产权制度改革是绕不过的现代企业制度门槛。国有企业改革的方向是建立现代企业制度，而现代企业制度是与产权关系的变化联系在一起的。 第三，产权制度改革的方向是产权结构多元化。产权结构多元化就是指投资主体的多元化，也就是出资人的多元化。产权多元化为解决国有独资企业一元产权安排所固有的政企不分提供了可能性和现实性。 第四，在分类改革中推进政企分开。实践表明，我们针对不同的国有企业，探索了各种各样的改革模式，如有的被出售给私人了，有的被其他企业兼并了，有的破产了，有的国有独资，有的国有控股。在分类改革中，根据国有企业的功能定位来推进政企分开是十分重要的。 深化国有企业改革的重点 经过30年的改革，方向已经明确，思路已经清楚。在以前改革的基础上，下一步的改革应当重点集中在以下四个方面： 一、加快国有独资公司的股份制改革 自从中央提出股份制是公有制的主要实现形式后，加速了国有企业的股份制改革进程。但是一些大型国有企业的股份制改革进程较为缓慢，这突出表现在大型企业集团中的母公司大多为国有独资公司。据有关部门的信息，在150家中央企业中，集团母公司为多元持股主体的仅有6家，而且这些多元持股主体也多为国有性质，其他144家均为国有独资公司。这种情况离股份制成为公有制的主要实现形式的要求还有很远。 在股份制改革的下一阶段，重点是推进大型国有企业集团母公司的股份制改革，重中之重是中央企业集团母公司的股份制改革。根据不同企业的具体情况，改革的途径可以是多种多样的。如引入国内外战略投资者、中央企业间交叉持股、与地方企业换股等。同样，根据所处行业和在行业中所处的地位不同，可以选择绝对国有控股、相对国有控股，甚至国有股比重更小。 二、建立健全完善的公司法人治理结构
当前，在国有独资公司背景下，为建立健全法人治理结构，有关部门开展了国有独资企业完善和规范董事会试点工作。从中央企业层面看，截至2007年底，开展试点工作的有19家企业集团的国有独资母公司，其中，17家企业的外部董事达到或超过董事会成员的半数，3家企业进行了外部董事担任董事长的探索，绝大部分董事履职良好。 但是，在国有独资公司推行外部董事占多数的所谓规范的董事会试点工作，是在产权结构单一条件下的无奈选择，对此要保持清醒的认识，不能因为推行试点就放弃更为根本的产权结构改革。在产权结构多元化的基础上完善公司法人治理结构，应当成为下一步改革的另一个重点。 三、推进有条件的大型国有企业实现整体上市 股权分置改革以来，不少企业，特别是中央企业加快了整体上市和回归A股市场步伐。2007年有9家中央企业实现了境内外首次公开发行股票并上市，中国中铁实现了主业资产整体上市。中国远洋、中国神华、中国石油、中国铝业、中海油服、中海集装箱等6家企业H股回归A股。鞍钢股份、中国船舶等12家企业境内增发、配股。整体上市已经成为加快股份制改革和资本市场发展的一大举措。 在下一步的改革中，应当在积极引入战略投资者，推进产权多元化，积极引进民营、外资等各种所有制经济参与中央企业股份制改革的基础上，已经实现部分资产上市的企业，要通过增资扩股、收购资产等方式，把优良主营业务资产逐步注入上市公司，实现整体上市；鼓励支持国有企业在境内外上市，具备条件的实现整体上市；不具备整体上市条件的，逐步把优良主营业务资产注入上市公司。 四、加快企业重组，有效整合资源 应当进一步落实国务院《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，积极研究国有企业调整重组和资源整合的方案。应当鼓励和支持国有企业通过多种形式进行并购重组。 为了搞好国有企业重组和资源整合，发挥国有经济的整体优势，需要搭建强有力的重组与整合平台。为此，一个可供选择的途径是组建国有资产经营公司，推进国有资本有进有退、合理流动，积极探索不良资产处置、困难企业退出和存续企业改革重组的途径和方式。 （作者单位分别为国资委统计评价局、中国核技术集团山东电力设计研究院）
