provider组件暴露漏洞北岩银行危机暴露英国金融监管漏洞新世纪英国金融改革之二-爱华网

文/徐宝林郭建伟

　　爆发于2007年9月份的北岩银行危机，促使英国金融当局痛定思痛。尽管这次金融危机的主要制造者非北岩银行董事会莫属，但是金融监管与金融稳定方面的制度安排也存有需要改进的地方。为了避免未来类似的挤兑危机重演，对英国现行金融管理体系改革自然而然成为此次金融危机的一个副产品。危机后不久，即

　　2007年10月，英国金融管理三方当局就公布了一份银行改革讨论文稿，向社会征求银行改革与存款者保护建议。2008年1月，英国金融管理三方向外公布了关于金融稳定与存款人保护的顾问文本。至此，英国金融改革雏形业已形成。本部分，我们将对现行英国金融管理体系展开分析，以便能深入理会英国即将到来的金融大改革的内容与方向。

　　在这部分，我们首先讨论的是现行英国金融管理安排，然后在分析其制度漏洞，并结合北岩银行危机进行阐释。

　　现行英国金融管理体系

　　在正式介绍现行金融管理体系之前，我们对1997年的金融改革背景简要说明，因为正是这一背景，在某种程度上促成了英国政府更替，使后来新上台的工党政府建立了新的经济金融管理框架。

　　第二次世界大战后，英国经济在7国集团中处于表现最差的国家之列。20世纪绝大部分时间内英国经济综合表现一直处于下滑势态，尤以70年代以来最为明显。1997年前的30年，英国通货膨胀率表居高不下，70年代年通货膨胀率平均为13%，1975年8月高达27%。80年代平均7%，90年代初期达9%。1980～1996年，7国集团中英国平均通货膨胀高居第二，除法国意大利之外，英国也是通货膨胀波动最大的国家。就失业率而言，英国表现更差。1980～1996年，英国平均失业率高达9.5%。综合考虑到其失业率波动程度，英国就业表现在7国集团中最差。

　　1997年，英国工党重新执掌政权。作为新上台的一项重要举措，英国工党政府决定对金融与经济管理框架做出重大改革。改革目标是为英国提供一个经济增长稳定的宏观经济金融环境，以便重新恢复英国国力、重塑英国金融大国尤其是伦敦国际金融城形象。这次改革措施主要有如下三点，由此构成了现行英国金融管理体系的骨架。

　　第一，设立货币政策委员会，同时赋予英格兰银行独立制定货币政策的权力。

　　第二，设立独立统一的金融监管机构，即英国金融监管局(TheFinancialServicesAuthority)，专门负责英国金融业的监督管理。第三，建立关于金融稳定三边协作合作的制度，同时设立三边常设委员会。进入20世纪90年代以后，金融稳定成为各国政府与中央银行关注的焦点。根据1997年英国财政部、金融监管局与英格兰银行签署的谅解备忘录，三方关于金融稳定的具体分工如下：英格兰银行：负责维护英国金融体系及作为整体的全局金融稳定；金融监管局：负责英国金融业监督管理，这是金融稳定的第一道公共安全网；财政部：全面负责金融稳定与金融管理的制度建设及其所需要的前期立法工作。

　　在上述金融稳定的制度安排之下，在英格兰银行内部设立三方常设委员会(TheTripartiteStandingCommittee)，每个月召开一次副部长级会议，进行金融稳定方面的信息交流。

　　除了上述关于金融稳定的制度框架之外，成立金融服务补偿计划是此次金融改革的一项重要内容。这次改革形成的英国金融管理框架，可以用图1表示如下。综上，我们可以得到英国金融监管与金融稳定体系的特征是责任分离、信息共享、目标统一。责任分离即英格兰银行负责货币稳定，同时负责金融稳定的全局；金融监管局负责金融业监管；财政部负责金融管理结构设计与金融管理立法的草拟工作。信息共享，即英格兰银行与英国金融监管局分享各自相关信息，同时通过三边常设委员会，进行信息交流。

目标统一，即三方共同担负起维护英国金融管理与金融稳定的职责。

　　英国金融管理体系的问题

　　1997年诞生的现行英国金融管理体系与金融稳定制度框架，虽然在其10年的历程中得到不少完善，然而令人遗憾的是，面对2007年的国际金融危机，却没有通过实践的检验。尽管北岩银行危机的主谋应该属于该行董事会，然而英国金融管理体系的漏洞也难逃其咎。这个体系至少有以下几点需要加以强调，或者说完善。

　　第一，从公共金融安全网的整体而言，这个体系关于金融稳定的三边制度框架远没有完善，在应对危机过程中没有通过实践的检验。具体问题表现为以下几个方面：1.缺乏对三方维护金融稳定方面的作用与职责的详细而切实可行的法律规定。尽管三方签署了金融稳定的谅解备忘录，然而这个备忘录条款过于粗糙，并且法律层次也偏低。由于这些缺点，使得一旦发生金融危机，三方很难充分、及时、紧密地合作，甚至出现由于互相推诿、意见不统一而降低了有效处理金融危机事件的能力。2.缺乏对金融危机有序处理的制度安排。金融危机与近现代金融业与生俱来，金融危机根本不可能消除，否认这样一个根本前提的制度安排显然是一个重大漏洞。因而，当危机一旦降临，英国金融管理三巨头不能说手忙脚乱，至少也表现出反应迟钝。从北岩银行危机看，如果当危机端倪初现时刻，三方就采取了迅速一致的有效手段来处理，那么北岩银行也不至于连续4天被挤兑，成为2007年美国次级危机国际传染的一个聚焦，最终落得一个临时国有化的命运。这就表明，应对金融机构破产或者倒闭的危机处理机制必须存在。3.缺乏危机处理的前台领导。尽管谅解备忘录对于领导力与牵头方有过规定，然而那样粗略的规定在危机时刻根本不起作用。缺乏领导者的明确规定，就导致三方负责等于零方负责。北岩银行危机恰好暴露了现行三方安排中的这一缺陷，没有明确的领导者，导致危机没有及时被遏制住。

　　第二，从金融监管这第一道公共金融安全网而言，英国金融监管局没有履行足够的监管责任，或者说对于北岩银行这样一家具有系统影响的金融机构缺乏足够的监管力。英国金融监管的具体问题如下：1.没有配置足够的监管资源去监督管理那些业务影响大、经营模式特殊的非常规金融机构，尤其是对那些具有重要影响的金融机构缺乏充足的监管资源。2.监管部门没有严格把好金融机构高级管理人员资格审查关。如果金融机构没有任用合适的高级管理人员，那么其隐藏的风险就非常大。北岩银行首席执行官虽然"阅历丰富"，却不是一名合格的银行家。原因是，他领导下的董事会制定如此快速的银行发展战略，本身就是一个非常冒进的风险行为，与一名老练而合格的银行家相距甚远。英国金融监管局在这方面的失职显而易见，它没有阻止这样的人被任命到具有重要影响的金融机构首席执行官与主席职位上。3.就北岩银行而言，英国金融监管局虽然认可该行是有重要影响的金融机构，然而最近3年却没有对该行采取持续的监管行动。北岩银行的监管行为，主要缺陷有以下几点：(1)负责该行监管的主监(HeadofDepartment，HoD)频频更换，在2006年1月1日至2007年8月9日这段时间，该行主监更换了2次(参见表1关于北岩银行最近3年主监部门变动情况)。同时期属于英国金融监管局重要零售部(MajorRetailGroupsDivision，MRGD)负责监管重要金融机构的主监更换2次的比例只有18%，北岩银行就是其中两家这样的金融机构之一(参见图2)，而绝大部分机构没有更换过一次，更换一次的比例为23%，这样的机构共有6家。主监频频更换，显然不利于实施持续监管，而这在有效发现潜在系统金融风险方面具有重要作用。(2)该行被监管期限偏长，为36个月。按照英国金融监管局对金融机构监管的监法(ARROWapproach)，一般而言36个月是最长的监管期限。对北岩银行监管的ARROW工作组把该行24个月的监管期限延长到了36个月，这无疑为北岩银行的问题积累提供了有利的土壤，或者说北岩银行业务模式在长时间内面对监管的真空。这样长时间的监管间距，属于特例(参见图3)。(3)不全面的监管评价导致对北岩银行监管尤其是在"关闭与持续(CloseandContinuous，C&C)"监管上的失败。负责北岩银行监管的ARROW工作组对北岩银行那些冒险业务战略视而不见，反而认可其合理性。从而在C&C监管过程中，对北岩银行那些业务模式不再给予应有的关注。例如，本来应该属于C&C监管内容的下列项目没有进入监管人员的视野：现行金融市场条件之下该行战略的生命力，该行可否在其风险偏好之内实施该战略，该行的融资策略，尤其是通过证券化渠道，该行风险管理架构等等。同时，该行监管团队建议对北岩银行不需要采取RMG法，即风险中和方案(RiskMitigationProgramme,RMG)。所有这些，都导致北岩银行整个风险没有引起金融监管局的重视。自然而然，北岩银行风险评分也没有在英国金融监管局的"IRM"数据库(InterimRiskManager,IRM)中更新过。总而言之，英国金融监管局的失职是北岩银行危机爆发的又一重要根源。

　第三，从提供最后贷款人在内的第二道金融安全网而言，英格兰银行在评估系统金融风险及后来的应对危机反应方面-向市场提供流动性支持-没有尽到最大职责。从此次北岩银行危机来看，英格兰银行至少在下面几点没有尽到最大职责：

　　1.英格兰银行没有对英国面临的系统金融风险状态做出客观科学可靠的评价。对于像北岩银行那样的业务经营模式，作为中央银行的英格兰银行并没有给出什么警示。相反，直到2007年4月份，英格兰银行在其关于系统金融风险的评估报告中，依然对英国金融体系表达了过分的乐观。而在2007年美国次级金融危机爆发后，英格兰银行对于英国金融体系的风险依然非常乐观。英格兰银行做出的关于英国金融体系良好状态的判断过于乐观，而且非常相信资本、盈利、压力测验等。

　　2.英格兰银行没有灵活地向市场提供流动性，其流动性信贷所要求的抵押条件过于严格。2007年9月14日虽然英格兰银行已经决定向北岩银行提供资金援助，而且英格兰银行行长King对外声明，"为了维护英国金融体系稳定，英格兰银行随时准备向市场提供流动性"。然而，公众与市场并没有买账，银行挤兑依然如故。所以，为了维护金融稳定，

　　中央银行在特殊时期，必须采取特殊的策略，扩大可以接受的合格抵押品，甚至不排除采取信用贷款的援助方式。

　　3.在提供最后贷款人紧急援助决策时，英格兰银行过于保守。英格兰银行背后的理由是，最后贷款人作为一种公共安全网，会产生道德风险，即认为由于有了最后贷款人等公共金融安全网，金融机构会采取更加冒风险的业务经营，最终金融体系面临的风险更大，未来爆发金融危机的可能性更大。诚然，道德风险确实存在，但是当代中央银行在决策是否提供最后贷款人援助时，更多应考虑在这种援助的成本是否小于没有援助而放任金融危机扩大蔓延所带来的沉痛的社会与经济成本。权衡利弊，如果前者小于后者，那么中央银行就应该提供最后贷款人援助。英格兰银行甚至包括英国财政部在关于北岩银行危机中表现出来的对道德风险问题的关注，显然过于保守。他们没有考虑到，如果北岩银行危机蔓延到其他金融机构，那种后果将会怎样。关于这点，恐怕英国金融当局至今依然还是把道德风险问题放在不恰当的重要位置。

　　第四，从第三道公共金融安全网即银行失败以后的危机处理上而言，英国存款保护体系没有发挥作用，几近完全失灵。

　　据悉，世界上第一个政府存款保险体系诞生于1933年的美国，此后陆续有90多个国家建立了政府管理的明确性存款保险体制。1997年金融改革以后，英国建立了英国特色的金融服务补偿计划。这个计划在应对信用社倒闭时，发挥了一定作用。然而，在北岩银行危机爆发后，这个计划几于失败。为什么英国存款保险体系没有给公众与金融市场信心保证，为什么北岩银行被挤兑了4天之久？问题之一就是公众并不看好金融服务补偿计划，或者说该计划并不可信，存款人不认为该计划可以保证他们存款资金的安全。问题就出在该计划的天生缺陷，以致无法应对重大金融危机事件。其缺陷表现如下几个方面：

　　1.存款保险赔付限额偏低。根据英国现行法律与制度，如果银行倒闭，存款人账户2000英镑内全额赔付，2000英镑至35000英镑，则只赔付90%，超过35000英镑以外的则只能按照公司破产法的规定，等待金融机构破产处理财产后的分割清偿。一般情况下，由于金融机构破产往往就是资不抵债，所以存款人在35000英镑以外的存款也就血本无回。由此可见，现行英国银行破产后，存款人得到的最大赔付为31700英镑。这个数字远远低于美国联邦存款保险公司对存款人的赔付限额100000美元。赔付限额不高，是英国金融服务补偿计划不起作用的一大原因。这就是为何北岩银行会被挤兑的一个制度原因。

　　2.存款赔付时间偏长。按照现行英国法律与制度，如果银行倒闭，那么存款人取回自己资金-最高限额31700英镑的时间最少需要6个月，甚至长达2年的时间。显然这样的存款保险制度，在应对大中型银行机构破产方面，根本不能给被保险存款人一点信心。银行倒闭本身就给存款人日常金融服务带来极大的不便利，现在它们的储蓄还需要如此长的时间才能提取与动用，显然极大损害了存款人利益，也降低了存款保险的保障功能，因而存款人挤兑银行就成为顺理成章的事情。否则，就可能损失掉31700英镑以上的存款，或者需要等待"漫长"的时间才拿回自己资金。

　　3.存款保险保障能力低，资金融通模式内生缺陷。目前世界上主要的存款保险体系有两种主要的融资模式，一是采取事后征收模式(expost，或者Payasyougo)，即当危机爆发后，才对金融体系征收保费，以作为对破产银行被保险存款人的存款理赔支付；另外一种是基金模式，即事先征收模式(exante，或者pre-funded)。事先征收虽然会增加银行机构的运营成本，然而却有利于积聚存款理赔资金，当一旦发生银行破产事件，即可以迅速向存款人理赔支付，从而有助于稳定公众与市场信心。英国目前这个体制属于事后模式，因而其理赔能力有限。如果遇到中大型银行机构倒闭，该计划无力进行存款理赔。

　　所有这些缺陷，都反映了英国存款保险计划设计上的天生不足，从而在面对北岩银行危机时，没有发挥任何作用。虽然这个制度在过去的6年中赔付了大大小小数百起信用社倒闭案件，但是却无法应对北岩银行这样一家大银行的危机。

　　总结性评述

　　总之，英国现行金融管理体系设计上存有漏洞，三道公共金融安全网没有做好迎接金融危机的准备。北岩银行危机，其实说到底也是英国金融管理体制的危机；北岩银行失败，也就是英国金融管理体制的失败。如果当时英国政府在建立现在这个体制的时候，更多地考虑到了现实金融危机的可能性，那么这个体制的漏洞就不会有那么多。如果英国不是经历了长达10年的良性快速发展的"黄金期"，那么英国金融管理当局就可能从金融体系的一些重要失败案例中吸取教训，而北岩银行危机或许也就不会发生。如果英国金融体系的三道公共金融安全网正常而灵活地发挥了作用，那么北岩银行危机就不应该引起系统金融危机的关注，从而北岩银行也不需要面临公共接管的命运。

　　所有这些都表明，英国需要对其现行金融管理体系进行修改完善，以避免北岩银行事件再次发生。这正是英国金融管理当局目前在做的大事。

　　（本文作者徐宝林单位为中国人民银行金融研究所博士后流动站；郭建伟单位为江南大学商学院金融系）

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