爱华网本刊记者 杨政文 符佳林 一直以来，铁道部门认为只有集中人力物力财力，着力推动大规模的铁路建设，才能在短期内解决铁路运输能力与日益增长的国民经济发展需要不适应的问题。2008年“两会”期间，中国启动大部制改革，铁道部并没有划归交通部统一管理，而是继续延承一贯的发展思路得以保留。 对此，全国政协委员、著名经济学家厉以宁解释说，当前铁路部门很难改革，这是因为铁道是一个独特系统，改革经验需继续积累。而北京理工大学经济学教授胡星斗在接受《财经文摘》采访时，坦露了自己的忧虑。 《财经文摘》：今年“两会”期间，温总理作《政府工作报告》的当日下午，铁道部部长刘志军透露，因为中国铁路发展严重滞后于社会发展，为了更快地促进铁路事业发展，所以没有合并铁道部，铁道部依旧保持独立符合中国国情和路情。也有专家认为，铁路行业涉及到国家安全，甚至与国防挂起钩来。您认为情况果真如此吗？ 胡星斗：铁道部是过去计划经济的产物。是典型的计划经济遗留下来的堡垒。和农垦系统一样，这是一个封闭的系统，里面有自己的公检法。这种系统内部是非常黑暗的，集侦察、检察、审判于一体，谁敢对抗，很容易被抓判刑，俨然是一个独立王国。 铁道部门涉及数百万人，这次铁道部继续保留，可能核心还是在利益方面。我认为首先有一个观念问题，铁道部可以以一个错误的观念去主导中央政府。比如强调铁路属国防系统，这样一定性，恐怕连总理都不敢动这个部门了。 至于铁路行业是不是涉及到国家安全的产业，我看二者没有直接关系。 从表面上看，铁路在紧急时期调配运输国防物资，作用显得至关重要。但是，美国的铁路基本上都是民营化的，难道会影响美国国防安全？ 即便出现重大安全事件，国家也可以出台紧急征用法律，私营甚至民用物资都可以征用，可以通过这种方式解决铁路领域的国防问题。 此外，国家也可以制定标准和规划，按照国家战略进行建设。这不是说，铁道部一撤销，铁路行业就不需要国有了，民间资本不愿意进入的领域，国家仍有必要保持资本投入。一些重大铁路干线，比如青藏铁路，国家仍可从战略全局的高度统一建设。 国家也要在技术标准上统一规划。比如当初为了防止“山西王”阎锡山搞自己的一套铁轨标准，别人的火车无法进入，国家统一标准的意义就表现出来了。不过，这与国防有什么关系呢？如果说铁道涉及国防安全，那航空、船舶、电信都要由国有一统天下，都应该有自己的对口部委。那1998年的部委大改革还有什么必要？ 前不久，铁道部称，5年后买票难的情况有望缓解，说明5年内中国铁路建设可能来一个跃进式发展。在这种背景下，铁道部便有了向中央打报告申请拨款、引进外资和上市融资等的理由。 《财经文摘》：现在社会上对铁道部确实存在一些意见，比如“一票难求”，垄断造成的收入差距等，您是如何看待这些现象的？ 胡星斗：铁路行业现在主要涉及的是一个庞大的利益集团，这个利益集团利用国有现状谋取巨额利益。尽管铁道部门普通职工收入相对来说并不算高，相对其他垄断行业，铁路部门甚至是最低的，但这个部门领导干部的收入高得惊人。过去，我们只注意到垄断企业高收入现象，实际上，在垄断企业内部仍然存在明显的两极分化问题，普通职工并没有多高收入。高收入在干部一头。 其中，国家给他们划分的收入标准本来就高，而一些中层干部、铁路站长的年收入都在20万到30万元，灰色收入甚至不合法收入更是惊人。 其中典型的是倒卖火车票。火车票倒卖的最大头就是铁道部门内部，他们与票贩子黄牛党内外勾结。据调查，每年春节90%以上的火车票都莫名其妙卖光，被各级干部通过各种途径转到倒票市场。以前，武汉铁路局一副局长用这种途径贪污上千万元曾被查处过。 中国有一个很有意思的现象，即部门利益法制化。他们有各自规章为自身利益提供保障。 全国人民对铁道部的意见可以说是最大的。每年春节买票难的问题从未得到很好解决。铁道部即便采取措施，也只针对小贩子，真正的“硕鼠”恰好在他们内部，很少被挖掘出来。 不久前，很多网民提出实行车票实名制。我觉得搞实名制未尝不可，和飞机票一样，但铁道部就不同意，其根源就在于利益。没有实名制，大部分车票就可以内部倒卖加价放出。 现在，去西藏的火车票实行了实名制，理由也是涉及国家安全。既然去西藏要实名买票，为什么其他票不能统一采用这个办法呢？十几二十年，连这样的问题都解决不了，这说明，铁道部在很大程度上就是最大的腐败集团。 《财经文摘》：能否介绍一下铁道部门的组织结构，这些组织之间有没有清晰的法人边界和经济核算？ 胡星斗：目前铁路体制的主要问题是没有真正意义上的经济核算，整个铁道部就是一个大企业，核算单位在铁道部一级。现在铁道部没有撤销的一个借口是，还没有实现政企分开。应该先成立中国铁道总公司，由中国铁道总公司接手管理资产，铁道部负责宏观战略规划和统筹管理。 改革这么多年，铁道部还处于政企不分的状态，总以军事安全考虑该部门的特殊性，没有成立这样一个企业自主经营、自负盈亏。哪怕国家再给它一点补贴也可以，但前提是要先分出若干个铁路公司来运作资产，形成一定的竞争机制。 铁道部下属若干个铁路局，不过，这些铁路局不是真正的法人，没有独立的经营权，产权归铁道部所有，各个铁路局不需要独立的经营核算体系，连经常性的车辆调配权都没有，人事管理和成本核算都是一笔糊涂账。反正都由上面埋单。 作为一个独立王国，铁道部的公检法都是独立的，内部还有自己的审计部门，连李金华这样的审计“强人”都插不进手。 一个没有成本核算的部门，必然在管理上表现粗放，各个铁路局也都不计成本，不会从内部如何挖潜改造和科学管理着手来降低成本，各级铁路局领导的心思都放在如何说服自己的上级——铁道部上，希望从铁道部那里争取到更多权力，让自己的铁路局升格为独立局，从而获得更大的支配权。这样，谁还愿意考虑科学管理一类的问题？ 现在体制下，没有人愿意考虑紧急预案，管理上完全是粗放型的。铁路行业也没有建立应急机制，更没有问责制度。对中国公民来说，现在没有问责权利，只有自上而下的所谓问责，这是中国的一个普遍现象。 从表面上看，铁路行业确实在加快市场化进程，甚至有自己的上市公司。不过，铁道部的上市公司是某一地段的铁路包装上市，其分局相当于官僚体系的一个厅局，没有独立的调配权和核算权，遵循的是官场下级服从上级的规则。像郑州、南昌、武汉等铁路分局，名义上也是独立法人，但实际上不具备法人的行为特征。 《财经文摘》：行业垄断一直是中国经济和行政体制改革的重要焦点，中国铁道系统的垄断现象是否有助于快速推进中国铁路建设步伐？民间资本进入这一领域有什么难度？ 胡星斗：中国铁路发展速度仍十分缓慢，目前只有七八万公里，没有达到孙中山上世纪初提出的10万公里里程的建设目标。 二战后，美国铁路里程达到24万公里，以后不断萎缩，转而发展航空。与之相比，中国铁路仍有大发展空间。中国是以铁路为主的运输格局，航空运输显得相对落后。 也就是在这种背景下，铁道部门为自己找到了继续存在和垄断控制的依据。所以，大力发展铁路不过是铁道部继续存在和实施垄断的借口，实际上，垄断结果恰好限制了铁路快速发展。 中国铁路发展缓慢的根本原因还是垄断体制。名义上，民间资本可以进入这个行业，但实际上是私人资本根本无法进入这个行业，即使勉强进入，也会亏损而出。过去，在深圳、青岛、大连等地方都出现过私人资本进入铁路的情况，不过结局不妙，都是亏着出来。 为什么？这些资本进去后不能获得完整产权，更没有经营权，缺乏利润分配机制。在铁路行业，经营依靠铁道部统一调度，利润也是整体清算。这等于说，你把资金投入铁路行业，持有股份，但没有与之配套的权利，实际上是没有投票权的股份。 事实上，中国铁路的垄断体制垄断了铁路行业所有资源、垄断了运输能力的调配，垄断了成本核算和利润分配。这样一种垄断格局下，中国铁路系统基本上处于高成本、无利润运作，甚至还要依靠国家大量补贴。在这种分配格局下，私人投资者能有何利益可言？ 现在，铁道部希望将很多资产打包上市，通过上市引进资金，这当然是很好的路子。如果政企分开后成立了独立的铁道总公司，然后拿出优质资产上市，上市后可能很快被外资收购。上市也是必要的，但不能通过上市损害其他股东或者国家利益。 由于民间资本无法进入，如果铁路行业进行市场化改革，这个市场很有可能会像银行一样让给外资。有很多例子可以证明，诸多领域民间资本不让进入，设置的门槛过高，但外资进入的门槛却很低，还给予一系列优惠条件。有人抨击国有银行引进战略投资者的做法是“宁赠友邦，不予家奴”。铁路行业如果处理不好，也有可能重蹈覆辙。 《财经文摘》：能否介绍一下发达国家铁路的管理经验。不过，似乎破除垄断也不一定能避免出现新问题。比如，1982年，英国将铁路私有化，但很快出现管理混乱、事故频发的情况。对此该如何解释？ 胡星斗：美国铁路都是民营的，和中国国情不同。美国成立了相当于中国铁路局这样的管理机构，各个铁路局都是民营化的，甚至在证券市场上市，各个铁路局之间可以竞争，能够到对方辖区开铁路。同时，这种体制也避免了重复建设。因为重复建设加大成本，如果运量不能饱和，就做亏本生意。
美国的铁路系统运作方式，是通过大家共同设置独立的公司进行利润交割的，涉及到火车开到其他辖区的成本和利润核算。 在中国，铁路不可能完全实现民营化。中国的铁路经营未来仍可能采取混合经营模式，国家为了保证战略需要，不可能完全私有。不过，政府需要对铁路行业加强管理。 你刚才提到英国出现这种情况，主要还是管理问题。英国在上世纪80年代开始的私有化其实不仅有铁路，总体上看是成功的。其特征是政府补贴下的私有化，但产权必须明晰。这种模式下，铁路由私人经营，政府通过招投标方式，并给以适当补贴，谁的服务好，经营权就可以给谁。这种方式在英国刚实行几年就产生了数百亿美元收益，不仅用户满意，政府也减轻了财政负担，总体上是成功的。 《财经文摘》：网上曾盛传，中国铁道部“第六次铁路提速招标”结果出笼，三家国际公司和三家中国公司分别联合竞标成功，包括日本川崎重工、法国阿尔斯通、加拿大庞巴迪公司等，但德国西门子集团和中国自己研发的“中华之星”双双落选。你对此事的真假性做何评判？ 胡星斗：前段时间确实就铁路机车问题引起很大争论。这也是铁道部自身利益膨胀的结果。京沪高速铁路原来最早计划采用磁悬浮技术，在上海出了点问题，后来完全采用日本新干线技术。其实，中国国有技术完全符合要求，成本降低很多，也是促进民族工业发展的一次好机会，遗憾的是，最后没有被采纳。 要知道，中国在这个技术上投入巨大，所有技术指标都能达到国家要求，但铁道部坚持使用国外技术，这其中就存在巨大的利益问题。比如回扣，我认为不一定给了个人，但可能给了某个部门。 现在不仅仅是进口铁路高速机车的问题，最危险的是葬送了中国自己的民族产业。一旦采用国外技术，就会产生技术依赖，将来，各种零配件都要用国外的，整条线都是为它建的，今后如果有更新维护，都还要使用人家的技术产品。甚至今后分支铁路也必须使用它的技术产品，这样才能衔接。这不是花费几百亿美元就能买断的，后续投入将更加巨大。 《财经文摘》：你对铁道部改革有何建议？ 胡星斗：铁道作为一个垄断部门，既是公司，又是政府，这种政企不分的体制导致了目前这种结果。 对铁道部来说，要改革，首先要清产核资，看看这个部门到底有什么资产，各个资产由哪级政府投入，哪级政府管理。然后是将公检法分离出来，将相应职能交给地方，进而将铁道部所属企业进行剥离。部分可以交给地方，比如内燃机生产企业。 铁路网运营可以分给几个大公司做，赋予其独立法人权，重新注册，形成相互竞争的格局。当然，这些公司可以筹备上市。上市最好是整体上市，不要搞部分上市，那样一会亏损一会盈利，扯不清楚，中国也没有那么强大的监管能力。 这样一来，铁道部就可以名正言顺地转化职能，只作为宏观管理和监督机构。负责制定全国铁路发展规划，最终为合并到交通部创造条件。 我在这里要提出五个“分开”，核心是要政企分开。政企分开前，先要进行政社分开，企社分开，政资分开，政事分开。所谓政事分开，就是将铁道部门所属的事业单位剥离出来，比如铁路设计院，要么市场化，让这些单位独立核算，要么交给地方政府。 我也注意到一些现象，国外也有建议铁道部加强铁路控制的声音。这种做法很聪明，实际上是希望利用腐败，找到进入中国铁路领域的突破口。要知道，中国人均铁路长度只有一根香烟长，外资当然垂涎这个市场。 铁道部已经到了非改革不可的地步，旧有体制不能再持续下去，再不改革，它就与我们的政府改革方向、大部制方向不符，也与建立法治政府、责任政府的目标不符。
