爱华网铁路在中国国家经济发展和工业化改革中发挥了重要作用.而随着中国加入世界贸易组织，中国铁路及其管理者铁道部面临着来自行业内外的巨大挑战。中国铁路将何去何从？铁道部将何去何从？ 改革迫在眉睫 众所周知，铁路行业是中国政府控制最严的产业之一，而且是世界上由一个机构统一管理的最庞大铁路系统。 铁路在中国国民经济发展和工业化进程中，曾发挥过不可替代的重要作用。目前国际上通用的一种衡量经济对铁路依存度的方法是，看运输单位和每1美元国内生产总值的比值。2003年，中国该指标为1.28，是世界平均水平的三倍，这充分说明铁路对中国经济的重要性。 中国的货运密度排世界第一，是世界平均水平的10.5倍。由于过去投资不足，铁路经常受规模制约，无法在全国范围内更好地将工业区域和城市、港口连接起来。铁路基础设施的建设，滞后于经济增长和“大交通”的发展，而且已经严重影响了生产力的提高，成为制约经济快速发展的瓶颈。 虽然中国在消除贫穷方面取得了不菲成就，但是，经济的快速增长也加剧了贫富差距，而且进一步导致城乡分化。东部沿海地区日趋富有，而广大西部内陆省份则依旧贫穷。西部大开发不仅是政府关心的大事，也是铁路进一步发展的重要领域。 不仅如此，中国加入世界贸易组织的承诺，给铁路改革带来了重大的挑战和机遇。中国承诺在2007年12月向私人经营者放开货物运输市场，从而为境外资本进入中国铁路这个相对封闭的领域开了绿灯。同时，加入WTO进一步增加了国际贸易，从而对几乎满负荷生产的铁路系统提出了更高要求。 WTO提供了多元化竞争的机会，这意味着，中国铁路在价格、服务、可靠性和安全性等方面，面临着来自行业内外的诸多竞争和挑战。铁道部必须认识到这些挑战，反思其提供服务的方式，寻求新的发展。 需转变观念 外商竞争要求中国铁路在市场经济的原则下成为企业经营者。也就是说，传统铁路的组织模式必须转变，中国铁路应该政企分开，建立财政独立的企业，提高效率，降低成本，增加多元化服务，以满足消费者和投资者的需求。 铁路需要进行商业化运作，首要的是铁道部需要分开其监管职能和企业职能。分开调控不仅是WTO的重要法律原则，更是协调监管体制的主要手段。 WTO要求作为垄断管理者的铁道部转变观念，具有以服务消费者为核心的商业意识，并坚定不移地在日常工作中普及这种意识，向既有和潜在的消费者、投资者宣传其商业战略。 目前，铁道部亟需改革的主要方面包括：政企分开；融资；权力下放，使铁路公司自由灵活定价并可与发货人签订保密合同；界定公共服务职能和融资渠道；建立专业财务中心，并重新界定税收再分配；促进竞争；改善后勤。 随着境外运输公司的进入，将会出现对经验丰富和能力出众的铁路专业人才的大量需求。历史上，国立铁路公司的员工工资远远低于市场水平。一旦境外公司与国内铁路公司处于同一竞争水平，招揽专业技术和管理人才，铁道部可能会遭遇人才大量流失的尴尬境地。 专业人才的培养耗时耗力。因此不管是铁道部还是境外公司，都需要早日关注这个问题， 组织结构有问题 政企分开是铁道部改革的重中之重。事实上，这几乎是所有关注商业化运作的铁路改革的目标。政府管理和企业经营这两项职能均可继续留在铁道部职权范围内，但是必须严格分开。铁道部的安全和监察职能应该单独成立机构管理，中国铁路公司则成为商业公司，直接向铁道部报告，并在市场原则下运营。 铁道部的管理职能需要公平和公开，对包括国有铁路公司、合资企业和地方公司等在内所有铁路和轨道运营商一视同仁。铁道部应该将安全管理与许可证管理分开，尽管安全达标对所有经营者都是强制性的，且是获得许可证的前提条件，但安全与准入是两种完全不同的职能。 改革需要改变铁道部职工的地位，使其真正成为企业员工，且铁道部的开支也需要转变成企业开支。中国铁路公司的财政功能，也应从铁道部的政府管财政中剥离出来，成为中国公司组织架构的一部分。铁道部和铁路公司需要有各自的财政和行政部门。
目前铁道部的组织结构存在很大问题。通过对行政部门的组织结构进行50年跟踪的研究表明，当管理范围有限且职责明确时，管理者级别越高，其职能发挥越好，并且其管辖机构运行越好。 铁道部现在有15个单位，18个铁路分局和11家公司，这44个下属机构均直接向铁道部最高管理层(部长和副部长)汇报工作。没有一种领导模式可以克服管理范围过宽的障碍。 中国铁路公司若想改革和重组，必须设立高级管理者职位，该管理者不仅向整个公司的最高管理层汇报，并拥有实施和组织商业规则的权力。同样，铁道部也可以组建高级管理层负责管理和政策实施，并直接向部长和副部长汇报。这样，直接向最高管理层汇报的人员数量就可以缩减，使管理更加有效。 公共服务职能 中国铁路肩负着公共服务职能，主要包括向学生、军人和铁路员工提供特殊乘车待遇，以及低成本运输农业和救灾物资。 铁道系统内还存在相当大一部分收支严重不平衡的支线，这些线路在市场化管理中将面临停运。不仅如此，在铁道部的管辖范围下，有许多应政府“西部大开发”要求兴建的铁路，多数也无法收回建设成本。正因为以上原因，中国铁路的损失逐年递增。2003年的一项研究表明，铁路公共服务职能产生的财政负担估计每年高达200亿元。 反观近年的铁路发展规划，主要内容可以概括为：通过在内陆省份、经济欠发达地区和少数民族聚居地区新建铁路以减少贫困；铁路建设是“西部大开发”政策的组成部分；满足工业和公共需求，降低成本。虽然铁道部在负荷严重的线路上增加了火车数量，但人们仍批评其规划没有考虑到市场需求。 然而，作为国家运输者，铁道部不仅仅是一个逐利的商业公司，其拥有不可替代的社会经济责任。考虑到经济和社会结构对铁路的依赖性，铁道部作为国家运输者的完整性必须被保留，其垂直管理职能也应该被延续。而作为商业实体，铁路公司在市场环境中，应该保持高效率和自给自足。 因此，铁路系统是具有两大特性的一套体系：商业运营和不能达到商业标准的公共服务职能，后者可以从政府得到财政补贴。 铁路没有获得任何公共服务的补贴，那么公共服务的成本被客运和货运费用所掩盖了。假如在市场经济环境中运营铁路，政府必须允许其在商业线路转变方式。铁道部应该认识到公共服务及其产生的损失，铁路公司应该与政府或者相关机构签订合同，规定补贴金额以及服务方式、强度和质量。这种服务合同应该定期修正，重新确认双方需求并寻求提供公共服务的更加经济的模式。 虽然投资商和运营者承诺提供铁路运输服务，他们并不一定乐意承担公共服务责任，期望他们主动这样做是不现实的。因此，虽然有必要建立适用于所有铁路公司的补偿机制，但不应没有限制，最起码要求铁路运营商承担控制运营成本的责任。 应重视安全管理 过去，铁路公司一般自己制定安全标准和制度并实施，这已成为传统垄断铁路公司的典型特征。随着铁路运营的市场化导向日趋明显，资本逐利天性引发的降低成本，可能会以牺牲安全为代价，这种危险正不断出现。 不仅如此，铁路以及国家经济的商业化，通常会增加铁路运营公司的数量。这意味着，从商业公平原则出发，安全规则的制定和遵守不再可能由一家公司说了算，而需要由政府出面。铁道部需要成立独立于商业和政治影响之外的安全管理办公室，主导铁路安全标准的制定和实施，并组建督察员队伍。他们有权命令停止或减速紧急服务，也有权对违反安全规定的行为进行实质性处罚。 除了来自铁道部的外部安全管理，铁路公司也需要建立自己的安全部门，以培训和内部监控运营过程及其管理的基础设施为职能。这样的机构是必要的，无论哪个运营商被牵涉进来，该机构都有权力阻止不安全的铁轨继续服务。 铁路公司作为基础设施的管理者，有责任保证铁轨的安全。铁道部作为外部监管者，同样拥有此权力。 作者：Manmohan Parkash(亚洲开发银行高级专家) 出处：亚洲开发银行 编译：满凯艳
