爱华网河南财经学院彩票研究所所长 冯百鸣 今年3月11日，国务院法制办在网上公布了《彩票管理条例》（征求意见稿）（以下简称《条例》），向社会各界公开征求意见。对中国彩票业来说，彩票发行已经走过了20年，迫切需要一部彩票管理法规的出台。事实证明，相关法律法规的缺失已经成为制约我国彩票业健康发展的重要因素。
中国现行彩票管理主要依据2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》和2002年的《彩票发行与销售管理暂行规定》。《条例》与其相比，有了很大的进步，也存在一些不足。 十二大进步 《条例》作为我国第一部比较健全的彩票行政管理条例，规范了彩票发行管理、监管和公益金使用等主要问题，其主要特点如下： 第一，明确了彩票是特许发行。 “国务院特许发行福利彩票、体育彩票”（第2条）。“国务院财政部门负责全国彩票的监督管理工作”（第4条）。同时，“禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票。禁止中国公民、法人在中华人民共和国境内购买境外彩票”（第2条）。 第二，明确了彩票发行、销售、开奖、兑奖和资金管理的原则是“公开、公平、公正和诚实信用”。（第3条）。 第三，明确规定财政部门在“审批开设彩票品种申请，应当实行专家评审制度，并通过听证会、座谈会等方式听取社会意见”（第9条）。这是一个重大的进步，相比以往审批的行政监管方式，更具有科学性和客观性，有助于彩票监管的规范化。 第四，对于彩票最高中奖额的规定，《条例》没有规定具体限额，而是“由国务院财政部门根据彩票品种和市场发展情况决定”（第30条）。这是一个重大的突破。 长期以来，我国彩票奖金实行单注奖金额上限封顶，单注奖金额最高不得超过500万元人民币。其初衷是抑制彩票市场的过度投机行为，但彩民往往会采取多倍投注的方法突破上限。这条规定就给了彩票发行机构更大的发展空间。 第五，关于彩票资金的各项比例，明确规定由国务院财政部门确定（第27条），显示了很大程度上的灵活性。 原来规定的“返奖比例不得低于50%，发行费用不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%”，基本上是照搬美国加利福尼亚州《加州彩票法令》中的若干规定，而这种规定在实际操作中显得较为生硬。实际上，体育彩票中的个别彩票品种的返奖率已经达到65%。 此外，27条“彩票发行费的提取比例，应当按照发行量增加则发行费递减的原则确定”非常合理。过去，彩票发行费用一直按照彩票发行额度15%的比例提取，支付彩票零售商的佣金为7%，那么余下的8％就为彩票各级发行机构所拥有。 2007年，我国发行彩票销售量大约为1000亿元人民币，那么，各级彩票机构的发行费用就高达80亿元人民币，这无疑是一笔巨额资金。 实际上，我国彩票机构结余的彩票发行费用，大多数为主管彩票发行的民政部门和体育部门，用于弥补行政管理费用的不足。《条例》第32条明确规定，“彩票发行机构、彩票销售机构应当按照国务院财政部门的规定，及时上缴彩票公益金和彩票发行费中的业务费，不得截留或挪作他用”。这就从制度上杜绝了有关主管部门擅自挪用彩票发行费的问题。 第六，明确规定了彩票公益金的筹集、分配和使用情况，应当向本级政府提交报告并向社会公告。（第36条） 第七，规范了彩票发行机构和彩票零售者的销售行为。例如，彩票零售者应当在销售场所“张贴理性购买彩票的警示标语”。（第16条）。同时，对于彩票发行机构、彩票销售机构和彩票零售者的四大不正当行为予以禁止。（第17条） 第八，明确了法律责任。《条例》第五章明确了法律责任问题。第37条明确规定“擅自发行、销售彩票构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这对于维护公益彩票的发行，打击私彩和地下彩票、境外彩票具有重要意义。 第九，增加了关于对彩票开奖活动监督的规定。如第20条规定“保证开奖结果的公开、公正。违反规则和操作规程的开奖活动和开奖结果无效”。“可以公开选聘或者委派第三方参与开奖全过程的监督”。 第十，兑奖期明确规定为60日（第24条），而此前兑奖期是一个月。 第十一，增加了“应当对中奖者个人信息予以保密”（第26条）的规定。 第十二，取消了每年彩票发行额度的限制。 五点不足 《条例》公开向社会广泛征求意见，体现了我国民主法制建设的进步。《条例》不足主要体现在五个方面： 第一，对于“彩票”的含义没有明确的界定。 《彩票发行与销售管理暂行规定》第2条曾定义为，“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。新条例中没有彩票的定义是一种失误，使整个条例失去了题眼。 第二，对于彩票发行特许品种的硬性规定不合理。 第2条规定“国务院特许发行福利彩票、体育彩票。……”，应当改为“国务院特许发行彩票。目前我国特许发行的彩票为福利彩票和体育彩票等”。因为彩票品种并非只有两种，其实教育彩票、医保彩票、环境保护彩票甚至住宅彩票也都有充足的理由可以发行，只不过现在时机不成熟而已。同时，也为彩票业以后的发展预留空间。 第三，对于彩民消费行为的研究没有涉及。 公益彩票要进行科学的发行和监管，就必须对彩票发行的社会效果进行检验。美国《加州彩票法令》规定，彩票发行机构应在彩票销售满6个月之后聘请有关独立的研究机构对博彩者进行人口统计特点的研究。这条经验应当借鉴。 我们也可以考虑，在第二章增加一条：“彩票发行机构应在彩票发行一年之内聘请独立的专业研究机构对彩民的购彩行为进行人口统计学的研究，并将研究报告报送本级彩票监管机构。” 第四，关于彩票的竞争问题没有涉及。 实际上，我国彩票发行管理中的重大缺陷就在于彩票发行机构之间的恶性竞争，彩票品种同质化现象十分严重。应当在条例中明确规定彩票发行机构不得进行恶性竞争，彩票监管机构应当杜绝同质化彩票的审批。 第五，关于彩票的宣传问题。 《条例》只是规定了彩票发行机构、彩票销售机构和彩票零售者不得进行虚假性、误导性宣传，实际上对新闻媒体和地下媒体以及个人办的非法出版物没有制约，我们建议在条例中增加有关规定加以规范。
