爱华网经过10天努力，日内瓦小型部长会议仍旧破裂了。拉米的最后一搏也被化于无形。多哈回合陷入碎片化和融合化的十字路口
□实习记者 周烨彬 记者 吴金勇
7月29日，持续了漫长9天的WTO主要成员部长会议在日内瓦结束。会议未能就寻求多哈回合关键性突破达成一致。 在会议的最后一天，略显疲惫的中国代表团团长、商务部长陈德铭做了发言：“这是一次悲壮的失败，它将在世界经济、贸易的发展史上留下一座重要的里程碑。我们抱着希望而来，但对于结果，我不得不表示深深的遗憾。” 10天前，商务部长陈德铭、副部长易小准、农业部副部长牛盾等中国官员确实是怀着自信和希望的心情来到日内瓦。这是中国加入WTO后第一次被邀请参加多哈回合谈判的核心层次——小型部长级会议，即本次会议中的G7。 多哈回合谈判是WTO成立后展开的第一轮多边贸易谈判，也是迄今参加方最多、议题最广的一轮谈判，涉及农业、制造业、服务业、贸易规则、知识产权等众多议题，涵盖95％以上的全球贸易，自2001年该回合启动以来命运多舛。但鉴于当前世界经济波动较大，新兴谈判力量崛起和主要发达国家政权更迭等因素，不希望再无限期拖延的WTO总干事拉米决心放手一搏，精心策划并召集了此次小型部长级会议，旨在农业与非农两大核心议题的谈判中取得突破，并寄希望今年年底前结束谈判。 7月21日，尽管各怀心腹事，为了最后的奇迹或可能，美国、欧盟、印度、巴西、中国等35个WTO成员齐聚日内瓦。 绿屋里的“拉米方案” 21日早晨。35个成员国的部长举行大会，纷纷表示了促成谈判的决心和立场。当天晚间，美国、欧盟、日本、澳大利亚、印度和巴西等6个国家的代表进入“绿屋”密谈。由于发达国家和发展中国家立场差距较大，两天来会议没有取得突破进展。23日凌晨，作为世界上第三个贸易大国的中国被邀请加入绿屋会议。 绿屋会议，是为了在更大范围内奠定谈判基础而召开的，7个具有代表性的核心成员先在这里解决彼此矛盾，这样也能够提高大范围成员会议的效率。这种先由少数“受邀”成员达成妥协，然后再扩大到全体成员的制度，在关贸总协定乌拉圭回合和世贸组织部长级会议中曾多次使用，并已成为世贸组织成员解决争议的惯常做法。 本次绿屋会议的出席人员按1+1配置，即7国部长各带一名副部长或大使做助手，加上WTO总干事帕斯卡·拉米、WTO负责农业和非农业的两位贸易谈判委员会副主席及其助手，整个绿屋内不超过20人，谈话内容没有任何记录，代表们只能吃送进来的食物。 在这10天中，绿屋会议一般是从每天中午12点开到18点，然后拉米向参会的35国部长汇报进展；部长们讨论后，再于第二天上午将讨论结果向WTO组织153个成员国通报。晚上22点之后，7国部长将再次进入绿屋，通常至第二天凌晨4点左右。 24日凌晨，绿屋中的G7国家经过艰苦谈判，终于形成初步意见，拉米将谈判成果汇总到一页纸上，然而，35国部长讨论时各国又大都表示反对。中国商务部部长陈德铭呼吁各方，特别是主要发达成员承担起责任，继续努力，寻找各方可接受的中间方案。 1小时后，G7代表们带着那一页纸和各国提出的建议意见，再次进入绿屋。25日，第二稿出炉，7国分歧减少，也没有明显的不同意见。这个妥协草案同样是一页纸，包含20个要点，即所谓的“拉米草案”。绿屋参会人员一起走进楼上大会议室，向35个成员国宣布绿屋会议第二稿的谈判成果。 拉米草案是7月25日WTO总干事拉米汇总各方的谈判意见，就农产品领域一些未解决的议题提出一系列“参数”，而形成了多哈回合协议可能达成的“着陆区”。尽管目前我们仍不清楚草案里20个议题清单的具体内容，但据了解，草案应该包括对造成贸易扭曲的补贴的限制、总体关税削减和敏感产品等内容。依据该草案，在总体贸易扭曲性支持（OTDS）方面，要求美国削减70％，即将其OTDS上限降至大约145亿美元；欧盟削减80％，将OTDS降至220亿欧元；在总体关税削减方面，发达国家在最高农产品关税层级上（即最终约束关税高于75％）削减70％；在“敏感产品”市场准入的灵活性上，拉米草案允许发达国家把4％的农产品关税税目列为“敏感性”。对于这些产品，发达成员应扩大其进口配额，使外国出口商获得相当于当地消费水平4％的新市场准入机会。 巴西代表认为，如果拉米草案是一揽子的，可以接受；美国的态度是，如果此稿一字不动，可以接受；欧盟、日本、澳大利亚也表示可以接受；中国则有两点保留，其他可以接受。由于作为全球第三大贸易国的中国没有表示强烈反对，各国原本认为谈判取得了重大突破。但大家的目光都忽略了印度工商部长纳特。 当天早些时候，纳特刚从印度返回日内瓦，前一天他回国参加了国内的信任投票，没能出席24日的第一稿妥协方案讨论。纳特认真研究完第二稿的拉米草案后发言：“我们不能接受。”这个横炮打出，全场震惊。表完态后纳特站起身，夹上皮包准备离开会场。以印度尼西亚为首的G33国随即表示应合。 让印度人安静下来，是随后在场各国代表的主要工作。大家都不希望日内瓦谈判到此为止。好不容易谈判继续进行，但各国之间的真实矛盾冲突才刚刚拉开序幕。 “触发”混战至最后一刻 事实上，针对拉米草案清单上的问题，发达国家与发展中国家也存在分歧，但多方基本立场趋同，并未形成对立。据中国商务部介绍，中国在发达国家OTDS（扭曲贸易的国内支持）、敏感产品、SSG（特殊保障措施）、ACC（反集中条款）等方面做了极大妥协和让步，在服务贸易方面也对一些重要的领域做了进一步开放市场的承诺。很快接下来的两天，草案中20个议题有18个得到了解决。 然而在第19个议题，即农产品的特殊保障机制（SSG）的触发水平上，对立出现了，也正是这一点惹恼了印度工商部长纳特。 所谓农产品特殊保障机制的触发水平，指的是一个国家的农产品进口激增率到某一百分点（触发水平）时该国就可以取用保护措施。“拉米草案”拟定的触发水平为140％。发达国家对于这种情形下特殊保障机制的实施提出了四个方面的限制，引起了发展中国家的极大不满： 1）只有进口产品的数量增加达到现有水平的140％以上时，才可以启动特殊保障机制，并将关税水平提高到现有的约束水平之上； 2）对于超出现有约束关税水平的补偿设置最高限度，即只能在现有的约束关税的基础上增加15个百分点，不管这种约束关税水平多高； 3）即便是进口数量增长了140％，但如果进口国国内该农产品的价格水平实际上没有下跌的话，由特殊保障机制所确定的补偿性关税也不能实施； 4）在任何一年中，在约束关税水平之上采取特殊保障机制的农产品关税税则数量不能超过2.5％。 以印度为首的发展中国家认为，“拉米草案”中有关发展中国家在农产品上采取特殊保证机制的约束太严格，条件太苛刻，大大消减了发展中国家保护本国农业、保障食品和粮食安全的政策空间。他们要求发达成员做出让步，遭到美国的断然反对。 印度一再强调，该国只能接受115％—130％的触发水平，而美国贸易代表施瓦布则表示说，低于140％，她根本就不考虑。 其后由欧盟牵头，G7再次磋商。这次的结果是将触发水平分成两段，一个是115％，另一个是135％。这样的分段印度勉强可以接受，但中国代表则指出这对中国农民是不公平的。 “中国之所以觉得不公平，是因为中国与印度尽管目标一致，但两国关税结构不同。”一位WTO专家解释说，中国农产品的平均名义关税为15％，欧盟为22％，日本为48％，印度是115％；而现在采用的实际关税，中国为15％，印度为20％。这就是说，印度的实际关税再增长95％，达到115％时仍是合法的，中国的关税已没有任何合法的上涨空间，如果上涨就是违背入世承诺。显然，如果不超过承诺的关税约束水平，这个条款对中国来说是不能用的。在表达该数字对中国不公平的同时，陈德铭也强调：“我们可以在结构和数字上继续谈，并保留我们最后发言的权利。”陈的表态被许多与会者评价为“显示了极大的建设性、灵活性和诚意”。然而美国贸易代表施瓦布并不这样认为。 据欧盟首席贸易谈判代表曼德尔森事后的描述：28日中午，拉米再次召集7个主要成员的谈判代表开会，印度和中国提出了保留意见，而美国直接拒绝了他们的建议。拉米对此感到非常震惊。 “对某些人来讲，在某个议题上的分歧远比达成一个总的协议更重要。出现分歧以后，他们没有竭力去解决问题，而是愤然离去。”曼德尔森有些沮丧地说。 随后，当谈判重新开始时，一个美国官员甚至没有出席。美国首席贸易谈判代表施瓦布则将谈判直接导向了结局，并进入新闻厅对中国和印度进行了批评。这样，整个谈判气氛降至零点。此时有人提出“准备后事”。有的部长很愤怒，有的部长很遗憾，有的部长落泪了。10个日日夜夜中，绝大多数代表付出了极大的精力、体力和诚意。“为了大家最终能达成一致，有的国家的贸易代表的妥协条件甚至已经超出他们本人的受权极限，此时，听到谈判失败，心情真的很复杂。”出席日内瓦会议的一位业内人士对《商务周刊》说。 曼德尔森的最后评论是：“在一个漫长马拉松的最后一英里，我们遭遇了失败。这确实令人沮丧。但是我们终于意识到，在谈判桌上，一些人根本不是来促使谈判取得成功的，而是来捣乱的。” 最后一搏与碎片的弥合 在向绿屋外等候的其他国家宣布谈判失败的结果前，拉米和G7代表们约定，出去后不要相互指责。拉米心情沉重地对35国代表说：“很遗憾，经过那么多的努力，取得了这么多的成就，但最后还是没有取得成功。”
整个会议室立刻像炸了锅，很多国家不愿相信这个结果。中国商务部长陈德铭也在发言中说：“我们抱着希望而来。然而就在我们即将接近成功时，却被一些小小的系数挫败了所有的努力。这里，我并不想责怪那些当事的部长，他们也许有深刻而复杂的国内因素，然而我不得不表示深深的遗憾。” 这10天中，拉米每天的睡眠时间不到3个小时，奔波于各个会场。这对于一位60多岁的老人来说着实不易。据拉米的身边人描述，尽管会前拉米也曾预计到可能出现这样的结局，但当看到会议再次陷入僵局时，做好心理准备的拉米眼睛还是湿润了。 为了本次日内瓦部长会议的成功，拉米在会议召开的时机、参会范围和决策机制上煞费苦心。 拉米既是WTO最高权力机构总理事会的总干事，也是负责统筹各种议题的最高机构——贸易谈判委员会的主席，因此，他有权决定召开部长级会议的时间和内容。据说拉米是基于以下几点考虑决定召开日内瓦部长会议的：其一，目前全球经济形势低迷，次贷危机影响仍在加深，不断飙升的油价和粮价困扰着数以亿计的人口，此时迫切需要一个充满信心的信号来稳定全球经济和贸易；其二，如果拖过美国大选，不仅会导致谈判团队的更替，更为重要的是如果未来形成一个民主党主导的政府，再加上由民主党主导的国会，美国国内的贸易保守势力会更强，拉米希望争取在小布什任内获得美国这个世界最大经济体的签字。 为增加谈判成功的可能性和更具有说服力，在拉米建议下，中国被邀请加入小型部长会议。然而，最后的结果也并不完美。 尽管“拉米草案”中只有1个议题没有通过，1个议题没有讨论，但这两个议题背后的力量和因素却非常复杂。 事实上，关于第19个农产品特殊保护的议题，美国所支持的特保触发水平方案招致了中国、印度、印度尼西亚等主要发展中粮食进口国的反对，而他们背后还有占WTO成员超过半数的发展中成员——包括G33、非洲国家联盟、ACP（非加太国家）、SVE(小型弱势经济体)和LDCs(最不发达国家)。利益各方仅在触发水平就纠缠不休，而关于农产品特保的补偿和适用范围都还没有涉及。 相对特保机制，第20个议题是历史更为悠久的棉花补贴问题。长期以来，美国通过向本国棉农提供补贴刺激生产和出口。这客观上扰乱了世界棉花市场的价格，损害其他棉花生产国的利益，从而引发了正式的WTO争端。美国的棉花补贴早在2005年3月就已经被WTO正式裁定违反了相关多边贸易规则。本次会议召开前不久的6月2日，WTO又认定美国没有按照先前的裁决取消违规为本国棉农提供巨额补贴的做法。但美国不仅没有因此积极履行其WTO义务，反而试图用已经明确被WTO宣布为非法的棉花补贴为筹码，要求发展中国家削减棉花进口关税，甚至公开指责中国将棉花列为敏感产品的合理做法，以转嫁谈判压力。美国的要求遭到了中国代表团的断然拒绝。因而也有观点认为，美国在日内瓦小型部长会议上就特保机制问题的突然发难，就是为了避免在接下来的棉花议题上承担谈判破裂的责任。 事实上，即便解决了与农产品有关的“拉米草案”第19和第20个议题，未来的多哈回合谈判中还有知识产权、服务贸易等麻烦。 要全面完成多哈回合谈判，仍然任重道远。“这次会议是很关键性的一次，本来有机会让大家达成一项协议，但就如我们所知，又谈崩了。多哈回合谈判很可能在一年甚至更长的时间内不会再有任何进展。”伦敦政治经济学院教授瑞兹·萨利（RazeenSally）对《商务周刊》说。 多哈回合经过8年谈判，WTO组织应该如何拯救它呢？萨利教授的看法是——忘记现在的多哈谈判。“不要尝试将碎片再次拼接起来，这只会浪费大量的时间，而结局无非是要么达不成协议，要么是达成一个约束力不强的协议。”他说，“我觉得现在最好的做法就是正式终止多哈回合，然后再认真思考怎么去解救困境中的WTO。” 在他看来，WTO陷入困境的很大一个原因，是它想做成的事情太多了，而且在推广贸易自由化时有些过界。“我觉得WTO主要应该关注商品和服务规则的制定、反倾销等基本功能，而不是来推广贸易的自由化。”瑞兹·萨利说，“贸易的自由化是WTO规定好相关规则之后自然而然的一种结果。” 当然，并不是所有的学者都如此悲观。“最近印度和巴西提出了要9月份重启多哈回合谈判，这就证明希望还在。”对外经贸大学WTO研究院院长张汉林教授在接受《商务周刊》采访时“斗胆预言”，“多哈回合明年年底基本上能成功结束”。 他的理由是，从发达国家来看，明年美国新总统上台，法国也不再是欧盟轮值主席，如果德国或者其他国家上来，会更好地权衡自由贸易对欧盟的好处。因此现在的一些贸易保护行为只是局部和片面的，不会影响整个历史的潮流。 “全球的自由贸易化水平比以往任何时候都高，这是WTO的功劳。”张汉林说，“不能说某些国家、地区具有保护倾向的政策或者措施，就代表保护主义抬头。保护行为和措施通常只是暂时的，但一个主义的形成就需要较长的一个时期来实践和验证。” 在7月29日凌晨3点多的新闻发布会上，拉米表示，一些国家部长希望他能尽快重启谈判，他也不会“缴械投降”。
