爱华网文/冯百鸣
中国当代彩票业正式诞生于1987年，至今已20年。 1986年12月20日，国务院第128次常务会议讨论，批复了民政部《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，同意由民政部组织一个社会福利有奖募捐委员会，在全国范围内开展有奖募捐活动。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。1987年7月27日，第一批福利彩票在河北省石家庄市销售，标志着中国当代彩票业的诞生。 1988年，国务院批准国家体委（现国家体育总局）发行“第十一届亚洲运动会集资奖券”。1992年，“国家体委体育彩票筹备组”成立。1994年4月，中国体育彩票管理中心成立，体育彩票正式登台。 从技术的层面来说，中国当代彩票业的发展主要经历两大阶段—— 1987年至1999年，彩票机构主要发行传统的即开票。由于受技术的制约，传统彩票发行成本较高，发行规模受到限制，13年间两家彩票机构共发行彩票500亿元人民币； 从2000年开始，经过技术改造，电脑彩票成为主流，目前电脑彩票的市场额占整个彩票市场的95%以上，中国的彩票事业开始步入一个快速发展时期。2005年中国彩票业获得了历史性的突破，全年销售彩票合计为712亿元，比2004年净增约330亿元，筹集公益金达249亿元。2006年，我国销售彩票合计为813亿元，约占当年GDP总量的0.39%，接近世界发达国家彩票发行的水平，筹集公益金达285亿元。 风雨20年，中国彩票业做出的巨大贡献有目共睹。 从1987年到2006年，全国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元，有力地支持了国家公益事业的发展。以福彩为例，截至2007年6月30日，全国累计发行2423亿元，筹集公益金809亿元；其中定向用于扶老、助残、救孤、济困的社会福利事业512亿元，资助、兴建各类社会福利等公益项目超过15万个，上缴中央财政支持其他公益事业297亿元，在改善民生、构建和谐社会中发挥了重要而积极的作用。 当然，彩票只是博彩的一种形式。无论我们是否愿意承认，当今的中国社会中，除了公开发行的彩票外，更多形式的半公开的或地下的博彩活动每天都在大量发生着。面对快速发展的中国当代博彩业，回望其20年的风雨历程，我们更应该研究其发展规律，找到一条适合中国现实的博彩业发展之路。 要彩票，不要赌博 “有奖销售” 中国当代博彩业最早起源于民间，其最初的形式是“有奖销售”。 1985年前后，国内一部分工商企业、事业单位开始尝试发行各种奖券，其主要形式为“有奖销售”，设立重奖以促进产品销售、银行储蓄等等。由于当时缺乏管理，一些单位趁机推销残次、积压商品，有的甚至采取行政手段，强行摊派彩券，造成了不良影响和后果。 国务院于1985年3月5日发布了《国务院关于制止滥发各种奖券的通知》，要求各地、各部门制止滥发各种奖券，所有工商企业均须立即停止举办有奖销售活动，任何单位和个人不得举办有奖募捐活动。通知还指出，为兴办社会福利事业而举办的有奖集资，经当地政府批准可以试点，但不宜普遍推广。这也是新中国历史上第一个与博彩相关的管理制度，也为1987年发行福彩奠定了基础。 “有奖销售”其实是企业进行市场推广的一项重要策略。它利用了人们的侥幸和投机心理，刺激消费者的购买欲望。但是若不对商家进行约束，往往会形成不正当竞争，以次充好，借机牟利，从而损害消费者的利益。1993年12月1日施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》对“有奖销售”进行了规范。 目前的“有奖销售”更加丰富多彩，有的企业将有奖促销活动与国家彩票结合起来，很有创意。例如，今年8月1日起，海南航空公司向每位乘客免费赠送即开型福利彩票。 彩票 经过20年的发展，中国国家彩票从无到有，从简单单调到丰富多彩，已经初步形成了比较完整的彩票游戏系列。中国目前的彩票品种主要有五大系列： 一是即开票。这是我国从1987年至2004年发行的主要彩票品种之一，特别是传统的大奖组即开票，一般以百万元或千万元为一个发行基数，设立若干实物或现金奖项，现场发行，当场兑奖。自从2004年西安体彩宝马案之后，大奖组即开票被终止。目前发行的即开票主要有福彩的“刮刮乐”。 二是乐透型彩票。乐透型彩票是投注者在若干个可选择的数字号码中只考虑数字的组合而不考虑顺序来进行投注的一种彩票游戏玩法。由于其方法简单，便于掌握，深受彩民喜爱，是目前世界上电脑彩票的一种主流玩法。中国福彩发行的“双色球”是目前中国最优秀的乐透型彩票品种。“双色球”于2003年开始发行，已经成为中国彩市的第一品牌，目前平均期销售量在1.1亿元以上，截至目前，共营造了1200多个500万富翁。2006年，“双色球”销售额达168亿元，占福彩发行量的34%，占中国彩市总量的20%。 三是数字型彩票。数字型彩票是投注者在若干个可选择的数字号码中不仅要考虑数字的组合而且还要考虑数字的顺序来进行投注的一种彩票游戏玩法，也是国际彩票界最风行的彩票游戏之一。数字型彩票也可以分为两大类：一类是一般性的数字游戏，例如体彩的“七星彩”；另一类为固定赔率型游戏，例如福彩的“3D”。 中国彩票近两年的快速发展，主要应归功于固定赔率型数字彩票游戏的引入。2004年10月18日，福彩开始发行“3D”；同年11月初，体彩开始发行准赔率型彩票“排列3”和“排列5”。2005年和2006年两家彩票发行机构的赔率型彩票的年发行量约为350多亿元，分别占全年市场份额的50%和45%。同时，赔率型彩票的引入也对“私彩”起到了一定的打击作用。 四是竞猜型彩票。这是国际上流行的体彩品种。我国体彩目前发行的竞猜型彩票主要有足彩的胜负彩和进球彩，以及影响力较小的篮球彩票。目前足彩的返奖率为65%，是所有彩票品种中返奖率最高的。但是，其游戏规则的设计尚存在一些问题，不能满足足彩迷的需求。 五是视频彩票。视频彩票是从上世纪90年代从美国等国发展起来的新型彩票。视频彩票直观、开奖速度快，互动性强，发展速度很快。我国福彩的“中福在线”属于计算机网络型的视频彩票，其游戏玩法与各种游戏机异曲同工；2006年福彩在全国布局了约500个营业厅，当年销售额为46亿元。预计2007年“中福在线”将成为增长最快的彩票品种，年销售额可望达到100亿元。对于“中福在线”对彩民和彩市的影响，目前有关专家仍在评估中。 “私彩” 所谓“私彩”是指除了福彩和体彩之外的一切个人或机构发行的进行抽奖形式的彩票。在我国南方地区，“私彩”泛滥始终是一个严重的社会问题。 据《南方日报》报道，2003年7月18日起，广东省开展了为期3个月的打击利用“六合彩”赌博专项整治行动；据不完全统计，截至当年10月20日，全省共查处利用“六合彩”赌博案件6939宗，捣毁赌博窝点2097个，打掉赌博团伙691个，抓获庄家、赌头2087人、制贩彩报首要分子189人、参与赌博人员9989人，缴获赌资人民币1011余万元。 “私彩”泛滥的另一个重灾区是海南省。海南的“私彩”产生于上世纪90年代初，据悉，“私彩”销售最高时全省一年可以卖到18个亿，而2004年海南体彩和福彩的销售总量不过区区1.79亿元。由于“私彩”的冲击，海南的福彩和体彩的销售始终不景气，最严重时海南福彩曾在1994年、1995年中断销售两年。 十多年来海南有关部门已经多次组织大规模的专项治理活动。2005年，海南省政府将买卖“私彩”定性为赌博。 类似的“私彩”泛滥情况在福建、广西、江西、湖南、湖北的许多农村地区也有不同程度的表现。 目前，“私彩”的玩法从单一的“六合彩”发展到了赌外围、地下赌球、电影票摇奖等多种形式。 “私彩”的泛滥严重扰乱和冲击了合法彩票市场。更重要的是，“私彩”同时也破坏了社会的正常秩序，带来了不少社会问题和治安隐患。一些沉溺其中的农民甚至变卖家产、耕牛去买“私彩”，还有一些彩民为筹钱而偷窃、抢劫甚至杀人。 2007年8月22日，公安部治安管理局局长武冬立在中国政府网进行在线访谈时表示，自2003年以来，全国公安机关共查处“六合彩”赌博案件7.6万余起，捣毁“六合彩”赌博窝点2.2万余个，抓获庄家、赌头1.8万余人。经过持续不断的打击，一些地方“六合彩”赌博活动一度泛滥的局面得到明显改观，“六合彩”赌博活动已基本得到了有效控制，活动区域大面积萎缩。 “赌球” 随着网络时代的到来，足球赌博的范围和参与人数都在大幅度增加。据不完全统计，2006年世界杯足球赛期间世界上大约有1000多亿美元在赌球。据《足球·劲体育》报道，按照估算，2006年世界杯足球赛期间国内参与赌球的总体投注额可能会达到500亿。网络赌博是赌球的主要形式。网络赌博一般是境外赌博公司在国内发展代理商，赌博公司向其提供赌博网站的账号，然后该级代理在国内再发展下级代理，把自己的账号分发。各级代理均组织参赌者通过互联网赌球。一般情况下每星期结一次账，参赌者将输掉的赌资以现金或银行汇账形式付给各级代理，赌赢者也是代理商以同样的方式付给赌资。 事实上，网络赌球已形成一个金字塔式的庞大的赌博群体，过去坐庄的中小庄家多数已经消失。 具有讽刺意味的是，赌球的赌徒们认为，体彩中心发行的足彩充其量只能算小儿科。原因是竞猜场次太多，中奖很难，奖金太低，好不容易猜中了一等奖，还经常出现火锅奖。例如，足彩胜负彩07年第037期，销售额为27070008元，一等奖为17817注，每注为680元，而二等奖中出521337注，每注只有区区9元！在赌球者看来，玩足彩只能是当作赌球的入门教材。 足球的球迷数量巨大，看球时进行博彩是很多球迷的心理，而足彩又不能满足球迷的需求，所以地下的网络赌球就有了其存在和发展的社会心理基础。足彩的销售额平均每期约3000-4000万元，据估计赌球的资金应当数倍于此，每周约有2-3亿元的赌球资金下注。当然这只是正常的情况下，如遇世界杯、欧洲杯等重大赛事，赌球者下注将会更加非理性。 “赌球”带来的不仅是赌博问题，它还带来了黑哨、假球和网络欺诈等一系列问题。从国际足联到中国足协对此都十分关注。 斗鸡、短信中奖及其他 在中国还存在着大量的其他博彩形式。 传统的非法博彩游戏主要是一些娱乐场所和电子游戏厅使用电子游戏机进行的赌博游戏，如麻将机、推牌机、水果机、赌马机、百家乐转盘机等等。 在民间，历来有利用动物打斗进行博彩的传统。如河南开封市民间直到现在还有斗鸡的传统，其中很多场合下都带有彩金。此外像郑州市还发生过斗狗的事件，北京市也曾查处过利用斗蟋蟀进行赌博的案件。 在现代信息社会中，利用现代化的网络和通讯手段进行博彩已经成为商家进行营销和赚取利润的重要手段，其形式多种多样，最重要的手段当属短信博彩。 例如某游戏商家曾经推出带有4000点的游戏卡，要求玩家以发短信的方法进行抽奖，短信的资费为0.5元/条，中奖者可免费获得游戏卡。 更普遍的短信中奖活动当属从中央到地方各级电视台举办的带有互动性质的娱乐节目。由于带有价格不菲、数量可观的奖品，或者获得与心中的偶像见面的机会，一般都能吸引大量观众参与。 近年来登峰造极的短信参与节目获得奖品的活动，当属2005年的超级女生的评选。根据粗略的估计，整个活动下来，短信发布量应在5000万条以上。 随着科学技术的快速发展，人们进行沟通的手段和方式将会越来越先进，而博彩的形式和手段也将会越来越多，越来越深入人们的生活。预计视频博彩、以互联网为平台的网络博彩和以3G手机为平台的手机博彩将会成为未来发展的三大热点。 发展博彩业：宜“疏”也宜“堵” 世界彩票协会章程开篇第一句话就说：“人类对于博彩的喜爱历史几乎与人类自身的历史一样长。” 我们十分清楚，博彩并不能直接增加社会财富，而仅仅是一种休闲娱乐游戏，只是社会财富的再分配。 博彩业的存在有其合理的依据，这就是人类的天性和心理需求。世界博彩业的发展历史证明，它的发展必须以政府为主导，规范发展。 作为一种产业，博彩业在社会经济系统中起码有三大功能。第一，社会调节功能。博彩可以满足社会公众的巨大心理需求，更大程度上是一种精神活动产品，是社会公众业余生活的调节器。第二，它具有慈善功能。博彩业利用人们的博弈心理可以筹集大量的社会闲散资金，用于发展社会公益事业。这是博彩业的正面效应和存在的道德依据。同时从某种程度上抵消了博彩的负面效应。第三，增加税收和就业功能。发展博彩业最终会增加税收，提供更多的就业机会，同时政府和社会也借此取得相应的回报。 但是，全面放开博彩业，也可能带来巨大的社会风险，一旦让社会生活染上了“赌瘾”，可能会带来一系列严重的社会问题，这种社会风险会在另一方面影响中国经济的发展，其结果可能是无法估量的。因此，博彩业发展的量与度是政府决策者必须首先考虑的问题。 “私彩”为何屡禁不止 发展国家正规博彩业必须要面对非法的博彩活动。 近十几年来，国家有关部门已经多次组织大规模的打击“赌球”、利用地下“六合彩”等“私彩”进行赌博的专项治理活动，但一段时间后“私彩”总会冒出来，而且声势不弱。其根本原因在于：对于“私彩”，以往考虑打击的多，研究综合治理的少；考虑短期效果的多，考虑长期效应的少；结果只是治标不治本，不能对“私彩”造成致命打击。 博彩业的治理和规范必须通过综合治理方能治本。事实已经证明光靠“堵”是不可能成功的，应该尝试在“堵”的同时进行疏导，“堵”不如“疏”，应当“疏”、“堵”结合，综合治理。
从经济学的角度进行分析，非法博彩的存在说明我国存在着巨大的博彩产品市场。当正规的博彩市场不能提供足够丰富的博彩产品时，非法博彩的需求就自然会产生。
我们通过大量的研究发现，“私彩”屡禁不止的一个重要原因，在于“私彩”比“公彩”更易中奖，而且形式更为灵活。 因此，对于非法博彩的对策，政府可以从以下三个方面着手： 第一，以“疏”为主，大力发展公益彩票。我们完全可以将“公彩”的游戏品种和返奖率设置得更灵活一些，比如，可以适当提高返奖率，同时也可以考虑适时突破最高奖金为500万元的限制。总之，应该用发达而规范的国家彩票市场的建立来彻底解决“私彩”问题。 第二，以“堵”为辅，政府必须加大打击“私彩”的力度。应该实行更切实有效的严厉惩罚措施。无论是卖“私彩”的人还是为卖“私彩”提供保护的人，获取利益是他们共同的出发点。我们的惩罚措施如果能让他们在从事这种非法活动时倾家荡产，得不偿失，遏制非法博彩的难题便有望迎刃而解。 第三，政府加大对博彩的正面引导和对“私彩”危害性的宣传，让公众认清“私彩”的本质和危害。同时还要尽量给老百姓提供更多的正常娱乐方式，创造更多的致富途径。 博彩业要发展但不能开放 根据我们粗略的估计，全国每年用于博彩的资金约在5000亿元人民币以上，约占GDP的2.5%左右。这个数字表明，无论我们是否愿意承认，博彩已经成为一个巨大的产业。 近几年，国内学术界和彩票界不断热议开放中国的博彩业问题，有的学者甚至建议可以公开开设赌场、开放赛马等等。与此同时，国际博彩界对中国博彩的发展也给以了极高的关注，千方百计地试图渗入国内的博彩市场，并造成了一定程度的混乱。例如，前不久公安部破获的“非法私彩”第一案，就是一个由某国外博彩公司幕后操纵的非法“彩票缩水”营销体系，该案涉案金额达1.7亿元，收缴赃款250多万元，涉及全国数十个省市，仅长春一地就有数千人参与。实际上他们已经形成了游离于国家彩票之外的二次开奖体系，严重干扰了国家彩票的发行。 我们赞同发展中国的博彩业，但是我们不赞同开放中国的博彩业。博彩业的规范发展必须以国家公益彩票的名义来进行。 历史的经验和国际博彩业的发展史告诉我们，博彩业的发展必须由政府来主导，除此之外没有别的道路，否则便会陷入混乱。 实际上，由于近几年中国公益彩票的迅速发展，在一定程度上遏制了非法博彩的泛滥势头。例如，有证据表明，“3D”等赔率型彩票的热销使得很多地区的赌博现象有所减少；再如，“中福在线”数百家视频游戏厅的设立也满足了部分公众休闲的需求。 博彩市场具有二重性。一方面它必须由国家来主导，另一方面它又具有市场的特征。因此，我们在坚持国家彩票主导博彩业的同时，也完全可以考虑用市场的机制来促进中国博彩业的发展。比如，彩票机构可以开发更多的游戏品种以适应不断发展的博彩需求。至于国内民间资本和民营公司是否可以参与博彩业的运营，我们认为只要是在国家法律允许的范围内以及国家彩票机构可控制的条件下，也可以进行尝试。 公益彩票应成为中国博彩业的中流砥柱 公益彩票的发行代表国家形象，关系到国计民生、百姓富祉。作为中国博彩业主流的公益彩票应当树立起科学的彩票发展观，保证彩票事业规范、安全、健康、和谐地运行和发展。加快彩票立法
目前中国彩票业之所以存在种种问题和弊端的一个重要原因，就是我国迄今为止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依据仍然是2001年制定的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，以及财政部在此通知精神指导下制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》等三个文件。目前由于缺乏法律依据，仅靠原有的政府文件已经遭遇到许多管理的窘境。 政策不能代替法律。特别是目前我国彩票发行分别由民政部和体育总局管理，财政部进行监管，三个部门是平行的，监管在很多情况下显得十分尴尬和无力。 相比较而言，国外的彩票立法要完善的多。以美国加州颁布的《加州彩票法令》为例，该法共分为8个大的条款：对于彩票的一般条款和定义、加州彩票委员会的权力和义务、董事会的权力和义务、彩票销售商、彩票供应商以及加州彩票基金等多方面的内容制定了详细具体的规定。例如，第8880.1节说明了加州彩票发行的目的是资助加州的教育事业。第8880.4节规定了彩票营业收入的分配，其中返奖率为50%；公益金为34%，彩票发行费用为16%。第8880.11节规定了“彩票委员会”由5位成员构成，负责监督加州彩票和董事。第8880.35节对彩票的电子售票机做出了详尽的规定。第8880.44节要求彩票销售满6个月后必须对博彩者的人口统计特征进行统计学研究。第8880.52节规定了对未成年人的销售问题，规定“不得向未满18岁者出售博彩彩票或股票”，违反者则犯轻罪，未成年人如购买也犯轻罪。总之，这部彩票法令相当完善，值得我们借鉴。 因此，全国人大应加快彩票业的立法。中国的博彩业只有在彩票立法之后才能真正步入科学发展时期，也才能真正解决彩票业的发行和管理的体制问题。 科学地进行彩票监管 目前，我国的彩票监管由财政部负责，具体由综合业务司彩票管理处实施，属于纯粹的行政监管。 从近几年彩票监管的效果来看，我国彩票缺乏基本的管理常识，监管水平比较低下，低级错误不断涌现，已不能适应彩票业的发展。例如，在体彩“排列3”的发行监管上极为不力，直接导致了彩市的动荡。尤其是今年3月20日在无奈的情况下提前宣布中止体彩“排列3”的原定派奖周期，严重损害了国家彩票的诚信形象。此外，今年河北邯郸农行5100万盗窃案的发生，也与监管部门对于河北体彩对于彩民误导宣传和彩票投注的监管不力有关。 彩票监管的现状必须加以改变。必须树立科学的彩票监管观。应着重于以下几个方面： 第一，成立国家彩票监督委员会。国内银行业、证券业和保险业都已经有了国家正规的监管委员会，唯独彩票业尚属于行政监管。而国外彩票业基本上都有国家彩票监督部门。因此，我们建议，将来在彩票立法通过后，应迅速成立国家彩票监督委员会，由政府、学术机构、公众代表和博彩界的人士组成，代表国家实施对博彩业的规划和管理。 第二，提高科学监管水平。中国的博彩业已经进入高速发展时期，同时也进入了高风险运营时期，监管的难度日趋增加。因此必须提高科学监管的水平。 一是政府控制彩票的发行和管理，树立科学的彩票发行观，其核心就是贯彻彩票的有控制存在原则和幸运中奖原则。 从根本上来说，世界上绝大多数国家和政府发行的彩票都是由国家垄断发行，用于支持国家所兴办的公益事业的一种彩民和国家进行博弈的机会性游戏。作为一种机会性游戏，彩票的规律不可以被任何个人和机构所掌握，而国家和其委托的发行机构则可以按照概率和统计规律来控制彩票发行的量与度，最大限度地缩小彩票发行的负面影响，使彩票造福于民。 根据上述对彩票概念的理解，我们又可以引申出如下关于彩票发行和管理的基本原则：彩票是一种有控制的存在；彩票的中奖是小概率事件；彩票的中奖是幸运中奖。我们必须引导彩民正确的理解，树立起理性的彩票消费理念。 二是贯彻适度间接竞争的原则。彩票经营一方面属于国家垄断的一种经济行为，彩票发行机构隶属于非营利组织。另一方面，彩票的发行和彩民的购彩行为又具有市场化的特征。由于彩票市场的二重性，彩票的经营管理可以进行适度的竞争和营销。但是，彩票业决不可以像一般工商企业那样进行直接的竞争。彩票直接竞争的恶果必然是干扰彩票市场的秩序，放大彩票发行的负面效应。国家的两个彩票发行机构决不能进行直接的竞争，而只能进行有限的、间接的竞争。这种间接的竞争就是不同彩票品种间的竞争，不同游戏玩法间的竞争。这是彩票监管的一条重要原则。 三是建立完善的信息披露制度。例如，美国加州、纽约州的彩票官方网站上包括公益金使用方向在内的各种信息十分详尽，值得借鉴。 第三，扩大监管的范围。近几年我国审计部门对彩票发行机构的发行费用进行了审计，发现了很多问题。但是监管仍然不够。其中公益金的使用方向不十分明确，缺乏监管，这也在一定程度上影响了彩票的公益形象和销售，今后应当加强扩大监管的范围，使得国家彩票更加透明化。 规范和加大对国家彩票的宣传 科学地进行彩票宣传主要应注意三点： 第一，大力对国家彩票进行正面宣传，鼓励人们用适度的零花钱购买国家彩票，并讲清楚彩票与赌博的区别，以应对私彩、境外彩票和地下彩票的挑战。 第二，加强对彩票公益形象的宣传。美国各州的彩票网站对彩票公益金的使用都有非常详细和明确的公布，非常透明。在这方面我们做得很不够，我们应当借鉴学习。 第三，彩票监管部门和发行机构应加强与媒体的沟通，在大众传播媒体上减少和控制对中大奖以及彩票投注技巧的宣传，防止误导公众。 关注博彩的社会责任 彩票发行是一把双刃剑，一方面可为社会募集大量的公益金，另一方面也带来大量的社会问题，例如博彩成瘾、因买彩票带来生活上的困难等等。国家和彩票业更应该关注彩票的社会责任。 例如，挪威就坚持有限度发行彩票的原则。在发行彩票时严格区分彩票和赌博，发行彩票时必须考虑道德因素，不得对社会造成危害，以免引起社会问题；同时加重发行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增长。 我们主张让更多的人买适量的彩票，不要让少数人买过多的彩票。以此为标准，我们可以判定什么是好的彩票品种，也可以判定彩票的监管是否到位。 我们还主张彩票游戏的设立尽可能减少和控制贫困人口的参与，适当发展适合中高收入群体的博彩品种，通过他们的贡献以达到平衡社会财富的目的。 最后，我们建议，政府还应鼓励和支持对于博彩业特别是博彩者消费行为的学术研究，以促进博彩业的科学发展。
