爱华网5年电力改革，使得当年强大的垄断者变成了今天更加强大的垄断者。真正的市场主体并没有建立起来，反而导致了电源建设和电力输配双失控的局面。
□记者王强
改革没有回头路 中国电力体制改革在经过5年的风雨历程后，似乎重又加快了步伐。 5月30日，国家电力监管委员会公布920万千瓦发电资产变现项目，成交价187亿元，高出账面净资产56%。这部分资产引入了多个投资者进行竞争，地方和外资电力企业获得了50%以上的发电资产。 在当天由国家电改工作小组和电监会主办的“920万千瓦发电资产部分股权转让协议签字仪式”上，国电集团、华润电力、山西国际电力等中标企业与国家电网公司签订协议，受让后者代持的920万千瓦发电资产。历时将近4年的920万千瓦发电资产变现工作基本完成。 按照国务院2002年发布的《电力体制改革方案》（5号文件），原国家电力公司被分拆，初步实现了厂网分开。但在进行发电资产划分时，国家电网公司保留和预留了约3384万千瓦的发电资产，其中1597万千瓦用于抽水蓄能和调峰调频，920万千瓦为解决电力主辅分离改革支付必要的改革成本，647万千瓦主要用于补充电网建设资本金。 《电力体制改革方案》要求“920”项目的发电资产在两年内出售，由财政部统收统支，“647”资产则应划归辅业集团。据悉，“647”项目已于今年5月25日正式启动。该项目将主要面向五大发电集团，以协议方式进行转让。根据进程，“647”项目将在8月底完成主体变现工作。 “变现920万千瓦发电资产是‘十一五’初期电力体制改革的一项重要工作。”国家电力体制改革工作小组办公室主任王禹民在通气会上用三个“有利于”概括道，该项目的完成有利于巩固厂网分开的改革成果，有利于电网企业主辅分离的整体推进，有利于促进电力体制改革的全面深入。 据中国投资协会大中型企业委员会副会长、原中国电力企业联合会秘书长陈望祥向《商务周刊》介绍，2002年电力体制改革时预留的为支付改革成本的国有电力资产，变现工作能逐步完成，“是中央政府坚定不移地推进电力体制改革的一个明确的信号，虽然这部分资产的变现工作早就应该完成”。 5年来的电力体制改革取得了一定的成果，但绝大部分人都承认，这个改革的进程并不顺畅。尤其在电网改革方面更是进展缓慢，改革一度出现了反复和倒退，引起了各方的不满。2005年年底，电监会信息中心统计分析处处长杨名舟甚至上书国务院，言辞尖锐地称：“中国电力工业体制改革基本上不成功。” 改革形势令很多人沮丧，这似乎与改革前的2001年没有什么本质区别。2001年5月，时任国家计委基础产业司处长的王骏发表了那篇著名的《令人沮丧的电业改革》文章，引起广泛注意。而电改在进行了3年的时候，在业内很多人士的眼里，改革依然“令人沮丧”。5年过去了，王骏的身份已变成国家发改委能源局副局长，并兼任国家电力体制改革工作小组办公室的副主任。 而中国能源网信息总监韩晓平对目前的电改现状更加悲观：“如今改革进行了5年，在我看来，形势更加令人沮丧。”他认为，改革5年来真正的市场主体并没有建立起来，却导致了电源建设和电力输配双失控的局面，国家电网公司成为阻碍改革前进的最大垄断者。 “改革必须坚定不移推进。”陈望祥认为，中央在继续推进电力改革方面的意见也很明确，2007年4月，国务院正式公开发布《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，这一于去年11月1日在国务院常务会议上审议并原则通过的文件重申了“5号文件”的改革思路，被认为是中央坚持市场化电力改革的一个最明确的信号。 “这说明，改革不能走回头路。”陈望祥称。 “5号文件”的成果 2006年，中国5大发电集团和地方各大发电企业创造了一个奇迹：新增装机容量超过1亿千瓦。这种近似疯狂的增长虽然令人对“过热”担忧，但还是让很多人自豪，并认为这是“5号文件”后开始启动的电力改革在发电侧的最大成果。 中国真正意义上的市场化电力体制改革起步于2002年，这在业内是个共识。当年3月15日，国家电力体制改革工作小组成立，具体负责电力体制改革的实施工作，工作小组组长由国家发改委主任马凯担任。 2002年2月10日，国务院发布了中国电力体制改革的纲领性文件——《电力体制改革方案》，即业内俗称的5号文件，明确指出了电力体制改革方案的总体目标：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。 随后，按照“5号文件”确定的“厂网分离”原则，国家电力公司被拆分为五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。 “改革前，电力供需矛盾紧张，厂网分开后，电力改革加速。实行厂网分开，实现了投资主体多元主体，解决了长期以来电力投资紧张问题，发电侧每年的增长很快。”陈望祥注意到，2003年中国新增装机3484万千瓦，2004年新增5100万千瓦，2005年新增容量在6000万—7300万千瓦之间。而截止到2006年末，全国发电装机容量已经达到62200万千瓦。 厂网分开后，发电侧的投资积极性被极大调动起来，尤其是刺激了地方投资。目前，全国大的发电主体达到60多个，除了中央所属的5大发电集团外，属于地方的电力集团还有50多个。发电侧长期处于疯狂的“跑马圈地”状态，也给发电资源和环境带来了很大的压力，并可能存在金融风险，让杨名舟、韩晓平等专家感到忧虑。 但多位接受本刊采访的专业人士认为，这毕竟解决了电力短缺的紧迫问题，支撑了近年来中国飞速发展的经济需要，而警惕投资过热是另外一个问题。 改革的另外一个成果也很快显现出来，那就是发电成本逐年下降。电改之前，国家电力公司的年毛利润还不到200亿元，净利润则只有几十亿元。而2005年，中国各电力企业的毛利润已经超过了1000亿元，净利润约500多亿元。 “发电引入竞争以后，电厂投资的成本已大幅下降。”国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长高世楫对《商务周刊》说。电改初期，高曾担任国务院体改办体制改革研究所副所长，参与了电力体制改革的设计。他对电改的成就还是肯定的，他注意到，过去建燃煤电厂每千瓦需5000元建设成本，现在降到了3000多元。 而发电成本的下降，是在近年电力设备价格和电厂基础建设所需建筑材料价格以及煤炭价格大幅度上涨的基础上取得的。“这也是进行市场化改革，在发电侧引入竞争带来的成果。”陈望祥称。 5号文件的另外一个重要改革方向是建立区域电力市场。5号文件明确，区域电网公司主要负责区域电网发展，培育区域电力市场，进行电力调度；国网公司负责各区域电网之间电力交易和调度，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。 2003年8月，电监会制定并颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》，选择东北率先进行试点。当时计划用三年左右的时间，初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等6大区域电力市场。为此，在电监会主导下，国内先后成立了东北电力调度交易中心和华东电力调度交易中心两个电力交易试点。当时确定的体制框架下，国网公司管辖范围内设立东北、华北、华东、华中和西北五大区域电网；南方电网公司则在5省区域内将原省级电力公司改组为分公司或子公司。
而改革的另外一个重要成果无疑是电监会这一独立的电力监管机构的成立。2003年3月25日，电监会正式挂牌后，国家电力体制改革领导小组办公室从发改委转移到了电监会。几年来，电监会在积极推动电力体制改革的同时，逐步建立了现代电力监管体制，完善了电力监管法律法规体系。 艰难的电改 采访中，高世楫等多位专家和5大电力公司的内部人士都强调，5号文件所确定的市场化改革方向是对的，现在回过头来看，改革在引入竞争、提高效率、降低成本和完善监管方面初步取得了成果。 但是，改革过程中，5号文件的精神并没有得到顺利的贯彻，改革所带来的效益也并没有惠及到终端消费者。 有专家做过计算，改革过程中，发电装机容量的平均造价从2002年前的5000元／千瓦下降到了2005年的4000元／千瓦，平均下降1000元。2003—2005年，发电侧节约了1400亿的投资。然而这巨大投资成本的下降带来的却是电价的不降反升，消费者们为接连上涨的电价多掏了钱。2004年，每度电平均上涨了2.84分钱，2005年平均每度电又提高了2.52分，以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，消费者多支付了约1600亿元。 稍有经济学常识的人都能一眼看穿其中的逻辑：都是垄断造的孽。具体到电力改革，就是厂网分离和发电侧虽然取得初步的成果，但电网改革却一直不理想。自2003年以来，电力体制改革的步伐慢了下来，时间表亦被拖延。在电力紧缺的情况下，主管部门“担心引起电价大幅上涨”，不敢大范围推进竞价上网的改革；“主辅分离”的方案也因电网公司和地方利益冲突迟迟没有出台最终方案。 按照5号文件的规定，2003—2005年要完成电网的主辅分离工作。“但这个任务拖到现在也没有完成。”陈望祥认为，当初依靠主业发展起来的辅业集团逐步发展壮大，开始插手到主业里，有的插足发电企业，有的插足电网，而且纷纷搞职工持股，主业与辅业、企业与个人的利益结合越来越紧密。 “鲁能集团的职工持股和私有化事件就很能说明为什么主辅分离和改革受到意想不到的阻力。”陈望祥曾多次就鲁能的问题向电监会等部门反映，并被媒体披露出来。总资产已经高达738亿元的鲁能辅业集团私有化问题也引起中央有关方面的重视，正在进行调查。 这位已经70多岁的电力专家告诉《商务周刊》，类似鲁能这样的电力辅业集团在全国有15个，而且这些集团几乎都在搞职工持股，主业与辅业的利益链条越来越紧密。 老人叹息道：“在这样的形势下，主辅分离怎么能顺利进行下去呢？” 2005年时就有人注意到，尽管以“厂网分家”为标志的电力改革已经推行了近三年，国家电网公司下属各省级电网公司目前仍沿用原“省电力公司”的名称，并通过多种方式大量涉足发电领域；或电网公司直接投资，或通过各种旗下“多种经营”企业职工持股公司进军发电。贵州金元、江苏苏源、山东鲁能、四川启明星等均已成为当地发电企业中的举足轻重的“新贵”。 而2005年，国网新源控股有限公司“浮出水面”，被批评者广泛认为是“电力改革正在走回头路”，违背了5号文件“厂网分离”的原则。 国网新源成立于2005年3月，注册资本22亿元，拥有647万千瓦的发电容量。正是这647万千瓦的发电能力引起了业内的注意和质疑，后经调查，国网新源公司所拥有的这647万千瓦发电能力正是2002年电力改革中所预留的用于以后支付改革成本的发电资产的一部分，也就是上文提到的647项目的发电资产。 根据2002年初出台的5号文件，集厂网垄断于一身的原国电公司被肢解，其中最引人关注的便是原国电系统控制的13741.37万千瓦发电资产的归属。最终，有10357.32万千瓦的发电资产被重组进入华能等五大发电集团，另外3384.05万千瓦的发电资产则被保留在肢解后成立的国家电网公司。 5号文件对这部分保留资产有明确的安排。其中国家电网公司管理的各区域电网保留1597万千瓦的发电资产，用于抽水蓄能和应急、调峰。对于将在国家电网完成主辅分离后设立的施工、修造企业和勘测设计等辅业集团公司，划拨的参股发电资产为920.01万千瓦，用于支持主辅业分离改革；方案还为南方电网公司预留276万千瓦的发电资产。此外，国家电网公司也获准保留647万千瓦的发电资产，方案明确规定，这笔资产只是“暂时保留”，要尽快转让，“用于补充电网建设资本金和支付部分必要的改革成本”。 但国家电网公司却迟迟没有将这647万千瓦公开转让，反在三年后，将这笔资产和三个在建的发电项目集合到一起，转而成立新源公司。 国网迟迟对包括647项目在内的预留发电资产不转让，并试图把这部分资产占为己有的举动，引起了国务院的不满。陈望祥告诉《商务周刊》，国务院为此专门召开会议，把920项目和647项目的发电资产管理和转让权交由电监会负责。在电监会的大力推动下，才加快了这两部分发电资产的变现。 建立区域电力市场是5号文件确定的另外一大改革目标，电监会成立后，也把区域电力市场建设作为工作重点之一。正如上文所说，2003年8月，电监会制定并颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》，选择东北率先进行试点。当时计划用三年左右的时间，初步形成6大区域电力市场。但在推进“区域电力市场”建设过程中，电监会遇到了来自国家电网公司的巨大压力。 2003年9月1日，国家电网公司宣布，在公司总部、区域电网公司和省级电力公司实施市场交易与电网调度职能分开，分别设立三级电力交易中心，各级电力交易中心主要负责所辖范围内的电力市场建设和市场交易工作。此举随即遭到业内质疑，被认为是国网公司方面意图“弱化区域电网”。 据称，原电监会主席柴松岳曾让电力体制改革领导小组办公室书面致函国家电网公司，要求提供有关建设三级电力市场的书面报告，并对这些行为“做出解释”。但一直到其对外宣称三级电力市场成立，国网方面也未予答复。 陈望祥注意到，改革以来，国家电网公司一直在试图固化和扩大自己的垄断地位，对电监会推行的区域电力市场持实质上的否定态度，并采取多种措施弱化区域电网，如上收各省电网主要资产，以及通过建设特高压线路，实现全国统一的同步大电网。 在国网公司强大的压力面前，区域电力市场建设进展并不顺利，而且一直是形式大于内容，输配分开推进缓慢，购电方处于实际上的垄断地位。 2006年10月30日，国网公司在山西、河南、湖北等地同时召开晋东南－南阳－荆门1000千伏特高压交流试验示范工程建设誓师动员大会。国网公司力推的特高压电网项目在一片反对声中强势启动。特高压电网，是指1000千伏的交流或正负800千伏的直流电网。从2004年开始，国网公司就酝酿建设特高压，而初步预算，在全国铺开特高压电网，静态投资达4000多亿元，动态投资将达8000多亿元，总投资相当于3到4个长江三峡项目。 2006年8月，杨名舟再次上书中央，名为《建特高压电网——中国电力工业体制改革面临全面危机》的报告立即引起各个方面的关注。 为什么一个工程项目会牵扯到整个电力体制改革？“问题的关键是如果全国铺开特高压交流电网，全国一张网即宣告形成，垄断在技术上就形成了。”杨指出，建1000千伏特高压电网，从体制上、技术上彻底堵死了区域电网公司的发展之路，大一统垄断体制将不可动摇，中央关于电力工业改革“5号文件”确定的目标将无法实现，改革成果将功亏一篑。 杨名舟分析道，1000千伏的特高压会使目前区域电网的500千伏网架解列成为配电电网，则区域电网公司的体制模式和区域电力竞争市场将失去依托，原来发展区域电网的电力改革方针也一并无从着眼。 而几乎就在第八次电力体制改革领导小组再次明确发展区域电网的同时，国家电网公司下发了一份文件，要求各省电网公司将500千伏输电骨干网络资产上收至国家电网公司。 “实施意见”出台背后 改革难以推进，引起了各方面的关注和批评，其中，身为电监会信息中心统计分析处处长的杨名舟向暗流涌动的水潭里扔下的是一枚“重磅炸弹”。 2005年11月，杨名舟上书国务院，这份20多页的报告称，中国电力工业体制改革基本上是不成功的，并已成为国家经济体制改革和国民经济持续高速发展的主要阻滞因素，垄断日深、体制扭曲、机制复旧……改革付出了巨大成本，却离市场化的方向愈走愈远。 杨名舟认为，在三年来的电力体制改革进程中，由于缺乏强有力的推动和监督力量，缺乏法律支撑，改革阻力重重，形成了目前电力改革停滞、僵持和反复的局面，这主要表现在：电力发展仍没有走出典型的高投入、高消耗、高污染、低产出以及高电价、低效率的泥潭，厂网未能真正分开，输配分开搁浅，公司化改组被“阉割”，电源发展盲目扩张，电网发展思路混乱，垄断日益深重。 在报告中，他认为虽然按照“5号文件”精神，成立了5大区域电网公司，但原本应该成为电力市场最主要推动者的区域电网公司，在垂直一体化的体制下日渐势微；供电公司作为电力市场最大的购售电主体，却不是独立的企业法人和市场主体，使得电力市场主体单边化，资源优化配置成为无本之木。 可以肯定的是，杨名舟的上书对推动电改起到了作用。其实从2005年上半年开始，高层对于推动改革也重视起来。2005年上半年，电监会被授权起草“十一五”深化电力体制改革的实施意见。 按照改革的进程，在完成厂网分离和主辅分离后，接下来的改革是输配分离，并要求在“十五”末就应该完成输配分离改革。在输配分离前，首先要完成的是输配的独立核算，但直到现在，输配的独立核算仍没有进行。陈望祥告诉《商务周刊》，国家电网公司从一开始就对输配分离持反对意见，所以输配分离改革至今还没有正式提上日程。 “发展全国联网还是区域电网，输配是否分离，重新成为下一步电力改革的核心问题。”他说。 2005年岁末，中国电力体制改革领导小组第八次会议召开，会议召开前，就维持“5号文件”还是修改“5号文件”，已经争论了3年，而争议的焦点就在于输配是否分开上。此次会议重申坚持“5号文件”，特别是进一步明确启动输配分开和继续推进以区域电力市场为中心的改革。会议最大的突破，是确定在“十一五”期间，中国将把输电和配电环节（分指电力输送与销售）“从资产、财务和人事上打开”；在售电环节，将把现在的供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。 但就在电力体改领导小组重申“5号文件”的时候，国家电网公司宣布将各省电网主要资产上收，并宣布大力发展特高压电网为2006年的重点任务之一。这在业内引起轩然大波，被批评为固化垄断，背离改革初衷。 作为电力体制改革领导小组顾问的陈望祥也指出，在《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》出台的过程中，同样遇到了很多大阻力，以至于被拖延了一年多。 “阻力仍来自于国家电网。”陈望祥称，对于电监会和发改委通过的实施意见，国务院在向国网征求意见时，国网意见很大，并反复对草案修改，而最核心的争执还是国网不同意输配分开，并强调改革要稳步推进。 这样的争执来来往往，反反复复，以致纠缠不清，使实施意见的出台一拖再拖。直到2006年11月1日，国务院常务会议讨论了“十一五”电力体制改革方案，原则上通过了电力体制改革工作小组提出的“实施意见”，明确规定了“十一五”深化电力体制改革的总体思路、基本原则、主要任务和工作步骤。 在又经历了5个月的等待后，《关于“十一五”深化电力体制改革实施意见》才被正式公布，“实施意见”重申5号文件精神，强调要坚持市场化改革方向，加快区域电力市场平台建设，研究制定输配分开方案，深化电网企业改革以及培育独立的购售电主体。 “实施意见”的出台令“改革派”为之一振。不过从目前看，也就是一振而已。 电网成为“众矢之的” 2006年，陈望祥曾到温州市泰顺县进行调查。该县水电资源丰富，可开发水电装机容量近40万千瓦。自1990年代以来，为发展经济，泰顺县出台了一系列小水电开发的优惠政策，通过民间集资、劳动力投入、银行贷款等形式建成大小水电站103座。其发展模式曾引起联合国工业发展组织、国际小水电中心组织的关注。 在调研期间，陈望祥注意到，泰顺县年发电量可达到4亿度，其中1亿度被本县消费掉，1亿度供应给温州市，而剩余的2亿度电力却卖不出去。陈望祥最终了解到的原因是，当地的11万伏输电线路容量只能满足每年1亿度的输送量，而由于电网建设的不足，泰顺县每年只能眼睁睁看着资源被浪费掉。 陈认为，“十五”期间，电网建设力度虽然加大，但电网结构发展很不平衡。他向记者提供了一组数据：“十五”期间，中国装机容量年均增长速度为10.1%，输电线路的年均增长数，50万伏线路为18.9%，22万伏线路为6.8%，11万伏以下3.5万伏以上线路为4.4%。 “上述情况说明，50万伏输电线路发展很快，超过了电源建设的发展速度，而22万伏以下输电系统建设特别是地方配电系统发展明显滞后。”陈望祥说，而这恰恰是泰顺县有电卖不出去的原因，“国网公司把大量的资金都用于超高压和其他高压建设，导致地方配网建设资金缺乏，而由于电网在管理体制上的改革滞后，地方又没有投资的积极性。” 泰顺县的问题并不是个案，在其他小水电发达的地区也普遍存在由于配网建设滞后造成电力资源流失。
“这无疑是高度集中、垂直垄断的电网管理体制滋生的弊端。”陈望祥主张，接下来的改革必须是国网只管理国家骨干网架，把配网交给地方管理，以地方为主，发挥地方的积极性，多渠道吸收资金，才能改变地方电网滞后的局面。 这种符合现实需求的观点目前仍被束之高阁，《关于“十一五”深化电力体制改革实施意见》虽然对市场化改革方向和输配分开改革再次做了明确，并提出要“着眼于改变单一电力购买方的市场格局，培育多家市场购电主体，按照电力市场要求，先对输配电业务试行内部财务独立核算，为研究制定输配分开方案，创造条件，积累经验”，但包括陈望祥在内的很多专业人士都认为，输配分开改革依然没有丝毫进展。 相反，国家电网公司正在大力推行“配售分开”，即地方配电企业仍旧由国网公司管理，而地方的售电可以分出去成立独立的公司。最近，湖北省电力公司的意见进行“配售分开”改革，在部分地区成立售电公司，陈望祥了解到，此类售电公司一般由地方私营企业控股，供电公司的职工参股，负责当地的整个售电业务。 “显然售电公司与地方供电公司之间存在着千丝万缕的联系，这样的改革怎么能够保证地方公众利益呢？”陈望祥批评到，“这样的所谓改革歪曲了改革的方向和目的，只能更大限度的满足垄断利益。” 在采访中，多位人士直言不讳，批评国网公司这个掌管着1万多亿资产的“庞然大物”已经成为改革推进的巨大“梗阻”，电网改革成为中国电力改革的重中之重。 2007年4月5日，国家电监会发布《电力监管年度报告（2006）》，该报告第一次明确指称，输电环节是由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营，两大垄断寡头约占售电量的89%，普遍服务未完全实现，城乡与地区差异依然存在。 这是国家权威部门第一次公开对电网垄断提出尖锐批评。 “到今天我们也没搞清楚市场主体是谁，国家电网公司倒成了唯一的市场主体，而且是垄断性的市场主体，既是总买家，又是总卖家。”韩晓平批评，电力改革到目前，却使电网公司既不需要因为“拉闸限电”承担对用户的赔偿，又不需要因为发电厂产能过剩无法还本付息而承担经济连带责任。 陈望祥也认为，种种事实表明，电网不愿意进行改革的目的是为了维持其垂直管理和集中一元化的垄断地位，“所以，未来的改革仍将异常艰巨，来自垄断利益集团的阻力不会减小。” “电网垄断必须被打破，否则改革就成了一句空话。”韩晓平说。 他还提醒到，与此同时，对于电源建设失控的问题也要引起注意，必须警惕发电侧投资的“羊群效应”。 韩晓平形象地解释，一位石油大亨去天堂，发现已经人满为患，他灵机一动大喊：“地狱发现石油了”，结果所有的人都涌入地狱。望着空荡荡的天堂，大亨也迟疑了，莫非地狱真有石油？随即他也奔赴地狱，这就是所谓的“羊群效应”。 根据各种信息显示，目前在建装机容量估计还有3亿千瓦，大部分将在2008年内投产发电，预计到2007年底装机容量过剩就可达到10%。 由于电力投资增长，大量的高耗能企业正向发电大省搬迁，导致今年1至4月份内蒙古、山西、云南等省区的用电量同比增长都在22%以上，内蒙古甚至达到了34.68%，远远超过全国平均增长水平。 电监会那位专家担忧，在人们普遍赞扬改革在发电侧取得成果的时候，如果忽略了发电投资过热问题，可能会陷入“改革发展的怪圈”，即电源投资增长导致电力价格下降，刺激高耗能产业发展，再次导致电力供应不足，引发新一轮的电力投资和高耗能产业发展，形成难以走出去的“怪圈”，对本来就已经非常脆弱的环境和有限的资源造成巨大压力。 “所以，接下来的改革不能再局限在电力行业本身了，必须站在全国能源和环境的更高角度上考虑改革的设计，通盘考虑改革的思路和进程。”高世楫强调。
