爱华网汶川地震重建是中国建立可持续灾害应对机制的一次契机
王艳华
在政府不断颁布的减免措施中，汶川地震灾区无力偿还按揭的房屋贷款人或许可以看到一线希望。 日前，财政部向各大商业银行下发了《关于金融机构地震灾区贷款减免的规定》的征求意见稿，其中规定了5种情况的个人房屋贷款可以获得减免。这是继财政部出台《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》及银监会《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账贷款核销工作的紧急通知》（以下简称“紧急通知”）后，相关部委首次对贷款核销范围、核销条件做出较为详细的规定。 对于数万在地震中丧失了还款能力的人来说，这也算是一个不得已的“豁免令”了。金融机构将贷款以呆账核销的方式，结束借款人与银行的债务关系，从事实上免除了借款人的还款义务。但同时“这一做法实际上造成了金融机构的损失”。律师张黔林认为，这实际上是一场关于法与情的抉择。 现在，各家商业银行的呆坏账核销工作已经陆续展开，在这场估计上千亿元的损失中，国家和金融机构将各自为此买单多少，到目前为止还不得而知。然而，对于更多生还者来说，他们虽然具有还款能力，却已经远远丧失了签订贷款协议时的收入能力。对他们来说，艰难的日子可能才刚刚开始。政府或者是金融机构最后是否会有更多的相关政策或条例出台，来保证重建的有序正常进行，目前也并不知晓。一个更基本的问题是，政府和金融机构充满人性色彩的关怀，是否是最有力的救助方式？有没有可能从一种制度建设中，保证大灾之后的各方利益？ 个人经济困境 张强回到绵竹的时候，还是被眼前的情况吓住了。“房子下面，客厅、卧室，每个门上方全都有裂缝，墙砖、地砖全都裂开”。地震发生时他不在家，一家3口都在阿坝那个自己经营的餐馆内。6月23日，是他地震后第一次去看自己的房子，原本一天就能到的车程，现在需要绕道，两天之后才到绵竹。 也应该算是幸运吧。正因为在阿坝经营这个小餐馆，比起受灾最严重的地区，他们也算是“远离了”灾区。现在重建开始，从银行贷了一大笔款买下的房子却成了张强的心头大事。房子产权是贷款的抵押品，现在房子本身已经被鉴定为D级危楼，人暂时不能住了。此前在贷款的收入证明上标注的月收入“6000”的数字，现在也成为根本不可能实现的事情。“现在一天也就1000多元的收入”，除去工人的工资和租金等开销，赚钱已经成为很奢侈的事情，餐馆的经营举步维艰。 张强在绵竹的房产，是一个133平方米左右的三室两厅，总价在20万元左右。这个2006年11月份买下的房子，几乎耗尽了张强一家的积蓄，“从银行贷了14万元，每个月还2000元，期限是10年”。张的贷款银行为四川工行的绵竹支行。地震发生后，他也只是打过几个电话向银行咨询。 起初，张强很担心自己的房子属于要爆破的危楼，那将意味着他用产权做抵押贷款买回的房子没了踪影。房子没有了，他不知道自己还要不要还贷款。现在物业管理公司的人告诉他，他的房子加固就行了，不用爆破。他算是松了一口气。 可是，贷款还是要还。绵竹支行的工作人员告诉记者，像张强这样的情况，现在银行能做的，也就是按照此前的规定，对借款人给予半年时间的缓冲。在此期间，“不催收、也不计入不良信用记录”。这位当时给张强提供贷款业务的工作人员很清楚地告诉记者：“他当时出具了收入证明，这个房子的贷款只是他收入的一半，就说明他有这个能力来还贷款”。然而，问题的关键是，收入证明只能证明当时的收入状况，地震之后这些收入不要说减少，很多人已经彻底丧失了当初收入证明中所记录的谋生机会。对于这样的状况，绵竹支行的工作人员告诉记者，“一切都还不清楚，要等待国家和总行最后的决策”。等政策出来之后，他们会做进一步的具体的核查。让张强等待的还有绵竹市建委的人员。对于房屋的鉴定结果到底是不是D级，进而属于D级中的何种级别，建委的工作人员告诉他，这要等到绵竹解除警报之后再继续核查。 重建道路漫长，似乎除了等待，张强们目前还不能为自己做点什么。“还不如出去打工，挣的钱还能还点房贷。”张强对于餐馆的经营已经不抱太大的希望，可是，背在身上的贷款压着他，他想赶快寻找另外的生计。 法与情的抉择 与张强们的情况不一样的是，根据财政部的规定，关于个人房屋贷款，有5类借款人有机会获得贷款减免。
其实，自5月23日银监会下发紧急通知作为银行业呆账核销工作的指引性文件起，各家银行的呆坏账受理、登记工作已经陆续展开。5月25日，中行广元支行就受理了地震灾区首例无力偿还住房贷款申请。 各家商业银行也在陆续出台自己的核销细则。6月16日，建行就宣布将对三类因汶川地震造成的个人贷款、企业贷款、银行卡透支损失进行核销。而且，建行目前已经下放了核销审批权限，将15万元以下个人呆账贷款项目的核销审批权授予四川、甘肃、重庆、陕西、云南5家重灾区一级分行，核销工作正在进行之中。虽然中行、工行、农行等还未见出台核销细则，但是核销的登记和调查一直在进行之中。 律师张黔林介绍，实际上，“地震不构成住房抵押借款合同中借款人不偿还贷款的法定事由”，他认为，如果借款人在遭受灾害后还要按期归还借款，“虽符合法理但不符合人情。”这是政府和金融机构在法与情之间，做出了选择后者的决定。 《金融企业呆账核销管理办法》第四条规定，也确定了银行作为呆账核销对债权并不构成影响：金融企业经采取所有可能的措施和实施必要的程序之后，符合下列条件之一的债权或者股权可认定为呆账：......借款人遭受重大自然灾害或者意外事故，损失巨大且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿后，确实无力偿还部分或者全部债务，金融企业对其财产进行清偿和对担保人进行追偿后，未能收回的债权。 建立灾害保险制度 张黔林认为有四点理由决定地震对借款人的还款义务不构成影响（见表2）。简单地说，这笔账从法律上应该由借款人继续买单，政府和金融机构从人道主义出发，给予了一定程度的减免。毫无疑问，对于符合以上情况的借款人来说，政府和金融机构的核销政策，对他们来说是目前最有力的救助方式。同时，也显而易见，这应该不是一个可持续的救助方式。国际风险模型公司AIR Worldwide和Risk Management Solutions估测，“5.12地震”的经济损失在100亿~200亿美元之间。国家财政能提供的专门救助款项对于庞大的重建经济需求来说只不过是杯水车薪，上市的金融机构对于自己的业务能力之外的救助更是属于“见机行事”。国际惯例做法是，尽快建立房贷的第三方担保机制，尽量把这些自然灾害带来的潜在风险从业主和银行的风险转移到专业化的第三方保险公司。 而在目前保险公司的住房抵押贷款保险中，也一般将地震列为“责任免除”。也就是说，保险公司并不会为地震买单。“抵押权人在抵押物灭失时就抵押物保险金的优先受偿权就无从谈起。”张黔林说。他为此开出的药方是，应当专设地震险，在出险后由保险公司予以赔偿。 由于汶川地震是中国住房制度改革之后发生的最大地震，因此政府和金融机构无前例可循。但好消息是，对于地震风险的应对体系，日本和新西兰等处于地震带上的国家都具有成熟经验可供借鉴。作为地震高发国家之一的日本，已经将地震列入房贷险的范畴。新西兰的地震风险应对体系也由三部分组成：地震委员会、保险公司和保险协会，三者分属政府、商业和社会三大体系。 更有学者呼吁建立巨灾保险制度。资料显示，目前，世界银行正在与保监会合作，建立巨灾风险数据库，研究巨灾发生的概率以及相应的经济评估损失。
