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现行的管制和补贴政策不规范、不透明、不稳定，容易把企业推到政府的对立面，挫伤经营者的积极性，引发投机、囤积和“油荒”。 当国际油价一度逼近每桶140美元，有人预言很快就会飙升到150美元，不久的将来可能冲上200美元时，全世界开始惊恐，因为过高的油价一旦引起世界经济衰退，最终还要由各国共同来“买单”。6月7日，中印日韩美五国能源部长会议、G8能源部长会议先后在日本召开，共同商讨如何应对持续飙升的国际油价。 毫无疑问，要应对随时可能爆发的油价危机，必须先找出引发油价飙升的罪魁祸首。西方国家坚持认为世界石油消费需求增长，特别是中国、印度等亚洲国家和地区的石油需求量、进口量的强劲增长，是造成油价上涨的主要原因。于是，一方面呼吁OPEC增加产量，另一方面呼吁亚洲国家取消国内成品油价格补贴。但是，OPEC却坚持认为油价的不合理涨势与市场基本面无关，美元贬值、市场投机及次贷危机才是油价爆涨的元凶，迟迟不愿意出台增产计划。 各方博弈终有果。美国国会已要求美国商品期货管理委员会(CFTC)调查原油市场上的价格操控情况，并表示要努力保持美元汇率的稳定。亚洲的一些国家显然越来越难以承受高额的油价补贴压力，开始纷纷调高国内的成品油价格。面对这样的形势，中国是否应继续维持对国内成品油价格的管制政策？最近，国家发改委副主任张国宝明确表示：在当前的国际高油价下，如果快速推进成品油价格与国际接轨，必将对农业等产业产生巨大影响。如果因成品油价格调整而使中国的农业等产业出现问题，其影响要远远大于油价上涨的影响。中国现行的成品油价格政策有利于社会经济稳定。 但是，在现行的成品油价格政策下，中石油、中石化却要承受巨大的下游业务亏损，大批民营石油企业的日子更是难过。同时，油价管制政策不是一种正常的机制，主要依靠行政手段，容易扭曲市场经营行为，导致惜售、囤积和“油荒”等。那么，中国的油价改革究竟将何去何从？当前的难题又该如何破解？本刊记者采访了石油经济专家吕建中先生。 石油对外依存度近50%政府对国内油品价格采取管制政策 《数字商业时代》(以下简称DT)：尽管目前成品油与原油价格还存在“倒挂”，但是消费者已经感到了高油价和“油荒”的压力。有很多人不理解，国内许多商品价格都没有与国际接轨，为什么偏偏油价要与国际接轨呢？ 吕建中：这是一个带有普遍性的问题。但我们必须面对这样一个残酷的事实：自1993年我国成为石油净进口国以来，国内石油消费量年均增长超过7%，而国内原油产量年均增长不足2%，不得不大量进口石油。我国在成为世界第二大石油消费国的同时，也成为了世界第二大石油进口国，对外依存度逼近50%。 全球常规石油资源的80%主要集中在中东—北非、中亚—俄罗斯和北美三大地区，而世界石油消费的80%则集中在北美、欧洲和亚太地区。这种特殊的石油资源分布与消费格局，决定了石油资源开采地相对集中，石油及其产品需要在全球范围内进行“大搬移”。 DT：既然油价与国际接轨是正确的方向，为什么国家当时只推动了原油价格的接轨，却把成品油价格问题留到现在？对于目前这种成品油与原油价格“倒挂”，民营石油企业要求加快成品油价格改革的呼声似乎比中石油、中石化还高。 吕建中：1998年之前，我国石油生产总体上可以自给自足，还有一部分出口(石油出口创汇曾经占到全国外汇收入的1/4)。无论国际油价如何波动，国家始终保持国内计划油价多年不变。当时国内外石油市场基本处于隔离状态。1998年前后，国际油价处于低位，国家首先启动原油价格与国际接轨一步到位的改革，大大降低了石油加工企业成本，但成品油价格未立即接轨，国家打算配套推出燃油税改革。这样，在一段时期内就形成了原油是国际低价、成品油是国内高价的局面，炼油和成品油销售环节很赚钱，大量地炼，民营加油站就出现了。当时，中石油、中石化直接控制的加油站数量不到全国的20%。当有关部门把燃油税改革方案拿出来后，国际油价开始走高，政府只好等待时机。2000年5月启动成品油价格与国际接轨措施，2001年11月形成了一套较为完善的成品油价格机制。即以纽约、鹿特丹和新加坡三地市场成品油交易价格为基础，加上典型运杂费、国内关税及流通费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售基准价，再由中石油、中石化在基准价上下浮动8%的范围内，制定出具体的零售价格。当国际三地市场前一个月成交价格加权平均后得出的价格波动超过8%时，国家发改委相应调整国内零售基准价。应当说，这一套定价机制是比较好的，前期运行也是成功的。后来，国际油价持续攀升，出于对国内社会经济稳定的担忧，暂停了这种机制，重新回到完全用行政手段管制成品油价格的状态。 这样问题就来了。原油是国际高价、成品油是国内低价，炼油加工和成品油销售环节自然严重亏损。中石油、中石化属于国家石油公司、中央骨干企业，保障国内石油市场供应是公司义不容辞的责任，亏损也要干。国家财政虽然给予一定的补贴，但基本上是杯水车薪。 成品油价格改革关键不在于是否接轨而是要尽快形成一种正常的价格机制 DT：我们经常听到一种声音，他们不仅呼吁国家放开对油品价格的管制，而且要求彻底放开石油市场，包括打破中石油、中石化的一体化垄断，把炼油、销售业务分割出去，实行民营化，您对这个问题怎么看？ 吕建中：这实际上是缺乏对世界石油工业和国际石油市场的了解。石油产业分为上游和下游。其中，上游属于采掘业，带有自然垄断性，大家容易理解，下游炼油销售似乎应当属于竞争性行业。其实，石油产业需要一体化发展，不能简单地将上下游分开。在世界最大50家石油公司中，有40家属于这种一体化的综合性石油公司。 多少年来，国际石油市场上的竞争实质上变成了各大石油公司建立和完善一体化产业链的过程。大多数情况下，所谓成品油零售或终端市场的竞争，只不过是一体化石油公司产业链整体竞争战略或策略的一个组成部分(比如，加油站环节普遍薄利)。许多国家和地区都曾出现过独立石油销售公司抱怨或控告一体化石油公司零售价格过低的现象，但到目前为止还没有看到哪个政府支持这种抱怨或控告。 我国石油工业管理体制历经多次调整和变革，直到1998年对中石油、中石化进行交叉重组，才实现了两大集团的上下游、内外贸、产销一体化经营。特别是两大集团的加油站及终端销售、配送网络建设步伐很快，全资和控股的加油站数量已占到全国的45%左右，成品油批发零售量占到全国的70%以上。可以这么说，今天国家敢于用行政手段管制成品油价格，在一定程度上依仗了中石油、中石化日益增强的成品油市场销售业务。下一步，建议国家鼓励中石油、中石化继续有选择地收购那些独立的民营石油企业，使它们融入到一体化的产业链中来。同时也可以引导它们中的上、下游企业相互联合，打造自己的一体化产业链。 DT：在当前的国际高油价时期，既然不能推动与国际接轨，就要依靠国家财政补贴，市场化改革也就无从谈起。您认为成品油价格改革会因此停滞不前吗？ 吕建中：这里我想说明三个问题，一是成品油与原油的市场属性不同；二是世界各国的成品油价格政策不同，价格水平差异很大；三是成品油价格改革的关键不在于是否接轨，而是要尽快形成一种正常的机制。财政补贴下的低油价也可以成为一种机制，关键看政府如何对待和操作。 大家经常会把原油与成品油混为一谈，觉得原油价格与国际接轨了，成品油价格也一定要与国际接轨。其实，原油是一种初级矿产品，很少直接进入消费市场(除少量直接作为燃料)，可以在全球范围内流动。原油价格受非经济因素影响大，市场投机成分多，经常背离实际价值和市场供求关系，有时可能成为“一匹脱缰的野马”。但是，成品油则直接面向消费市场，多数炼油厂就建在市场地，形成具有一定销售半径的区域成品油市场，其价格要受当地经济发展水平、购买能力、市场供求关系的制约，且价格弹性较大。每年成品油的国际贸易量仅占世界成品油产量的10%~20%。如果让成品油价格直接跟随原油价格起伏波动，就等于将影响国际原油价格的非经济因素转移到了国内。低油价时期问题可能不大，高油价时期就会对国内社会经济造成冲击和破坏。 所以，世界上大多数国家(包括发达国家)都会采取财政补贴、税收调节等方式，对国内的成品油销售价格进行政府干预或“滤波”，旨在实现成品油价格与本国经济实力、消费水平相符，并减缓国际原油价格波动对国内成品油价格的影响，使其处于相对稳定的状态。 世界上大多数发展中国家普遍对成品油价格不征或少征税，并直接或间接补贴，把国内成品油价格控制在较低的水平。最近，部分亚洲国家因国家财政吃紧，迫不得已调高油品价格，但并没有放弃油价补贴政策。从目前情况看，既然大多数人都认为不可能把成品油价格翻上几番去“接轨”，倒不如把价格补贴这种政策制度化，形成一种正常的机制(至少在一定时期内)。这实际上也是国内油品价格改革的一个选项，尽管可能会被视为一种“倒退”。 DT：您提出了一个非常有意思的问题，能谈得更具体些吗？ 吕建中：我提出这样一个想法，主要是考虑到国内目前的现状：2001年版的与国际价格接轨的机制停摆了，以原油价格为基础的成本定价机制遇到高油价时又难以实施，学术界呼吁最多的“把油价问题交给市场去解决”(包括完全放开市场、发展国内油品期货等)似乎离现实太远，结果就造成了成品油价格机制“缺失”。而现行的管制和补贴政策不规范、不透明、不稳定，容易把企业推到政府的对立面，挫伤经营者的积极性，引发投机、囤积和“油荒”。石油市场的供需平衡本来就很脆弱，所以，我国成品油价格改革的关键是尽快解决机制缺失问题。把政策变成规范的制度、把行政手段变成调节机制，比如建立完善成品油价格水平与原油特别收益金征收、炼油企业财政补贴标准之间的联动机制等，让市场看到一个透明、规范、稳定的价格机制，就可以减少市场惜售、投机和囤积行为，帮助缓解供需矛盾。这只是我个人的一点想法，还很不成熟，仅供参考。 采访·撰文=周颖
