爱华网系列专题：反垄断法
文/蔡八弟
近来，关于反垄断的招数层出不穷，从制定《反垄断法》到设立反垄断委员会，业界煞费苦心，然而，如果没有铲除滋生垄断的土壤，《反垄断法》或许将成为花瓶式的摆设……
“没有无缘无故的爱，没有无缘无故的恨”，世象万事可谓有果必有因，任何一种社会现象的产生都有其广泛的政治、经济、文化制度的背景，垄断也不例外。从计划经济到转轨体制再到公权滥用……垄断在中国大地如此“遍地开花”，可谓“冰冻三尺，非一日之寒”。正是在种种错综复杂的因素的交织作用之下，垄断成为中国经济一颗久治不愈的毒瘤。 计划经济，孳生的土壤 在中国古代，官商不分的可谓有悠久、“辉煌”的历史，红顶商人常常为人们所津津乐道。早在春秋战国时，封建王朝就设立专门机构负责盐政，《周礼》有“掌盐政之官，名盐人”的记载。秦时已有“铁官”建置，西汉武帝时实行盐铁专卖，垄断对盐铁的产制运销。汉后历朝基本沿袭秦汉传统，对盐铁等重要商品实行官营，直至明清，逐渐形成一种官商不分的历史传统。明中叶以后，伴随着资本主义的萌芽，商品经济已形成一定规模，国家介入商品流通诸多领域，盐铁等重要商品仍沿袭历史，由于官营机构控制行业垄断权，甚至一些官府机构直接从事商业活动，采取巧取豪夺之方式，强买强卖。 “历史有时会是一种负担”，先哲的话在此刻正不幸被实践。辉煌的历史在此时也成了一种重负，正是这种官商不分的传统为今日中国之行政垄断的埋下深深的历史祸根。 新中国成立以后，计划经济的建立斩断了封建时代的官商不分，官商勾结的链条；然而，不幸的是，垄断正从一个盲区走向另一个盲区。 从建国初，国家依靠其权力“剥夺剥夺者”之资产形成行业垄断企业到此后的几十年中，这些企业不断依靠政府的直接投资逐渐发展壮大，特别是在公用事业和技术密集性产业，大部分国有垄断企业都是由中央部门和地方政府直接审批、投资而形成的，因此政府和企业之间有一种天然的“父子情结”。政府自觉不自觉地维护垄断行业的利益，通过维持和掌握国有垄断企业，保证其赢利，以直接取得其利润。在整个计划经济时期，经济组织往往不是根据经济标准，而是依据政治标准，根据其所具有的行政权力大小和行政区划的标准，从中央到地方划分不同的等级，形成一个从中央到基层经济单元的多层次的集权体系，每个等级组织同时兼具政治和经济双重职能。“经济即政治，政治即经济”就是对这种体制的最恰当的描述。在这种体制下，作为社会经济生活的微观基础——企业完全丧失其生产经营的独立性，企业实际上成为最基层的政治组织的一个经济学上的名称。所以有西方学者认为“中国根本没有企业组织”。 正是在计划经济体制下，从古代的“官商合一”到近日的“政企不分”，经济体制再次为垄断打开了大门。目前，虽然国企改革已有多年，一部分行业管理部门与行业垄断企业也已实现了分离，但政企不分的弊端并没有彻底解决，政企之间依然存在着千丝万缕的联系，存在数不清的利益纠葛，使政府能够通过干预经济获得大量的经济利益，甚至政治利益。以民航为例，由于中国民航总局掌握了其下属数家航空公司的控股权，各航空公司的生产经营以及重大人事任命均受制于民航总局，为维护其集团利益，民航总局规定其控股的航空公司只能从民航总局的合资子公司——中国航空油料供应公司购买航空燃油，而这家公司的燃油价格高出市场价格不少，从而获得了高额的垄断利润。行政部门，垄断背后的推动者
顾名思义，行政垄断之盛行不仅需要利益机制的驱动，更需要有凌驾于市场经济之上的行政权力的支持。正是由于中国转型时期政府在经济生活中扮演的特殊角色，才使行政性垄断的发生成为可能。在我国，代表国家行使代理权的政府，具有国有资产所有者和经济管理者的双重身份，拥有资产管理权和行政管理权两种权力，从而在市场经济生活中扮演了“运动员”和“裁判员”双重身份，使行政性垄断的发生不仅有其动力，而且成为可能。 本来在传统单一的传统体制下，地方政府或者政府部门只是行政等级制度中的一级组织，只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划，因此，它们既无实行地方保护主义的动力，更无此能力。然而，随着分权式改革的推进，地方政府和政府部门掌握的经济决策权和对资源的控制权日趋增多，逐渐呈现出独立的经济利益。对国有资产的支配权，对地方规范收入和非规范收入的支配权，对社会经济资源的控制权等为垄断提供了很大的便利。
无需讳言，行政部门也有自身的利益。行政机关对直接的或间接的、行政的或经济的利益的追逐是导致行政垄断的内在动力。改革开放后，尤其是实行经济体制改革以来，中央政府直接管理经济的职能大大削弱，地方政府及其经济主管部门的管理经济的职能得到了很大的加强。在改革开放中出现了地方、部门利益的独立化倾向，一些地区和部门对政企分离抱有抵触情绪，甚至明暗不分，此分彼不分，通过改变方式等各种手段，以图维护政府对企业的管制，这在很大程度上影响了我国政企分离的改革过程，也为行政性垄断的产生提供了现实基础。 同时，由于中央政府分权于地方政府与经济的行业主管部门，使它们自主管理经济的权力不断扩大，财政上又实行包干，中央、地方“分灶吃饭”，直至现在实行分税制，这些都强化了地区、部门利益。正是在这种“条块分割”的格局中，财政上交的任务是固定的，收入越多，地方就留成越多，而地方留成越多，则表示地方官员的政绩越大，又实现了其行政利益。在巨大的利益驱动下，政府及其所属部门不是通过帮助本地企业适应市场、增强竞争力去赢得经济效益，而是通过行政命令限定消费者购买其指定的产品、限制外地商品进入本地市场等行政垄断行为来增加本地企业的收入。 尤其是在转型期的中国，地区间经济发展的不平衡，对于部分经济落后地区的地方政府而言，由于本地企业的经济效益差、竞争力低下，他们不得不采用行政性手段庇护本地企业不受竞争冲击。因此，尽管中央三令五申要清除地方保护主义和地区垄断，但由于地方垄断和地方保护主义存在的普遍性，使中央政府难以对这种滥用行政权力干预经济的行为实施严厉的制裁。相反，如果某地方政府放弃了地方垄断，不仅会给其他地区带来大量的创利机会，还有可能使本地经济在短期内陷入财政收入下降、企业效益下滑、失业率上升的困难局面。因此，尽管地方政府已意识到破除地方垄断，建立全国大市场的需要，但出于对地区利益的考虑，却不愿首先放弃地方保护和地区垄断，业内人士如是解释说。此外，部分地区的国家公务人员薪酬偏低，这就难免促使一些行业和部门为本系统职工的利益而利用其资源优势和权力，人为地设置壁垒，谋取局部利益，为一些部门利用行政垄断追求福利提供内在诱因。 更为严重的是，在市场化改革日趋深入的社会背景之下，由于政治体制改革滞后与政府机构职能转换不到位，致使权力蜕变为一种垄断性的利益资源，从而产生权钱交易与行政腐败，“政治创租”与“经济抽租”不可避免，甚至愈演愈烈，最终导致市场失效与权力异化，难以真正实现以市场为基础的资源优化配置。 而相关立法的不完善则怂恿了行政性垄断的大行其道。我国至今还没有一部完整统一的反行政垄断法典，综合性的反垄断法典也尚未出台，现有的一些反行政性垄断的规定散见于众多的法律、法规和规章之中。这些规定虽然对规范社会主义市场经济的竞争秩序有着十分重要的意义，为规制行政性垄断提供了基本的法律依据，但由于缺乏统一的立法依据，使得中央与地方或地方与地方之间的规定不一致，甚至出现了相互冲突的现象。这对于构建有机联系的反行政性垄断法律体系造成了很大的消极影响。 公权力，你为谁行使 如果说，国家在某种程度上讲是不同集团的集合体，那么法律制度就是这些不同集团利益的“均衡者”。正如舒尔茨所指出:“处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。”可以说，利益集团对制度变迁有很大的影响，我国反垄断体制改革过程中也遭到了势力强大的利益集团的阻碍，其中就不乏国家机关。 垄断经营给各级财政提供的丰厚收入往往使各级政府容易“驾轻就熟”地作出行政垄断的选择。在种种利益格局的合力作用下，有时甚至可以走向借助司法、立法维持其垄断并使其合法化的极端。在维护垄断过程中，司法权、行政权，甚至地方的立法权都发挥得淋漓尽致。在立法方面，部门性行政垄断与行政规章也有着密切的联系，有了行政规章，部门性行政垄断也就有了合法的外衣。由于这些部门在行政立法方面有一定的权限，因此他们可以利用手中的立法权来维护其本部门的利益，加之我国立法监督机制的不健全和其他相同地位的行政部门的难以监督，使这种部门保护的行政立法不断泛滥。在行政权方面，在反垄断的制度变迁的过程中，既得利益者将通过各种手段维持其垄断地位和经营上的特权，论证本部门的“规模经济性”、“自然垄断性”或“国家安全性”，防止其他企业的进入和市场竞争。业内专家就忧心忡忡地说，行政垄断一旦借助了司法权、甚至立法权，其危害更烈，也大大增加了消除这种行为的难度。因此，在国家推行反垄断措施时必将遇到既得利益集团的有力抵制，使反垄断改革步履维艰。 人们不禁拷问：公权力，你为谁行使？事实上，在垄断领域，公权力的滥用其实与其它领域的滥用并无异处。新中国建立以后，我国政治生活中长期实行国家权力一元化结构，宪政制度没有真正建立，由此造成柔性的权力制约，为权力的滥用提供了生长的土壤和条件，同时，也为权力功利化提供了便利，垄断便是很好的例子。直到今天，缺乏对国家权力机构有效约束的状况并没有从根本上得到改善。法律虽然赋予人民民主监督权，但却并未明确而具体地规定人民实施监督权的制度措施，由此造成人民对政府活动的监督长期以来一直处于乏力状态，这也解释了为何垄断就“腐”而不“败”。 孟德斯鸠曾言:“一切有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”权力滥用是一种普遍存在的社会现象，在任何国家体制下(无论是封建社会的君主制、资本主义社会的议会制还是社会主义代表大会制)，没有约束的权力都是整个社会的灾难，没有约束的权力必然走向专制和腐败，没有约束的政治权力制度必然是“人治”而非“法治”，柔性的权力约束必然导致权力的滥用，这是人类几千年发展历史所证明的客观规律，新中国50余年的历史又再次证实了这一点。 同样，如果权力的运用得不到有效的制衡，或许，中国反垄断的立法与执法活动，还是遥遥无期…… 《反垄断法》，你能否真的发挥应有的作用？人们期待着肯定的答案。
