爱华网作者:段醒予 国务院发展研究中心和世界银行合作开展了一项对中国土地政策效果的研究，该研究关注的重点是，在高速发展的城市化进程中，土地扮演着什么样的角色。 过去30年来，在市场经济改革中，中国经历了高速的经济增长和深刻的社会变革。土地问题对正在发生的这些变革有着方方面面的深远影响。中国渴望经济持续发展，同时必须维持社会稳定，而在这一过程中，土地权利的分配和安全必然成为举足轻重的砝码。 在地方政府的财政收入中，土地税收一直是重头戏；在各级政府的相互关系中，它也扮演着十分微妙的角色。土地相关事务及其财政安排，与财政的稳定和增长的关系越来越密切了。 最近4年来，国务院发展研究中心（DRC）和世界银行合作开展了一项对中国土地政策效果的研究，该研究关注的重点是，在高速发展的城市化进程中，土地扮演着什么样的角色。 中国现代历史上的一个重要特征，就是令人叹为观止的城市大发展。从1980年到2005年，城市人口占中国总人口的比例已经从19.4%上升到43%。而伴随着这种扩张的，是耕地向城市用地的不断转化。城乡交界处，是检验中国复杂的土地问题的最佳样本，这些问题对中国的农业也有着非同寻常的意义。 中国土地政策沿革 数十年来的土地政策变迁，反映了中国经济和社会的不断变化。 中国的宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地原则上归集体所有。然而近年来，在国家所有制和集体所有制之下，越来越多的个人和法人得到了获取土地所有权的机会。 自上世纪70年代末中国开始实行家庭联产承包责任制之后，一连串的法律和政策改革使私有权利不断广化和深化。依据《土地管理法》，集体将土地分配给农户之后，农民就对相应土地享有30年的使用权。2002年通过的《农村土地承包法》，再次强化了这一权利。 《土地管理法》允许城市土地用于商业用途，最高使用年限为70年，并且为城市土地使用权交易提供了法律基础。2007年3月，全国人民代表大会通过了《物权法》。这一标志性的法律（酝酿了十多年才得以出台）第一次明确给予中国的各种所有权——国家、集体，以及私人所有权——同样的法律保障。 在这些进步之外，严峻的挑战依然存在。因为缺乏统一而完整的土地政策框架，利益博弈缺乏有效的调节，土地问题正日益严峻。 坚持二元土地制度 对城市和农村土地使用的严格划分，是中国土地政策的一大特点。 城市和农村土地所有制不同、管理单位不同，适用规定也不同。在现行法律下，所有土地在进入城市土地交易市场前，都必须先由政府部门出面征收，然后再通过特定机构分配给其他使用者。 实际上，在农村土地持有者和最终获得土地的使用者之间，没有任何直接的土地转让办法。当农民拥有的土地价值上升、进入城市土地交易市场时，他们却很难充分分享收益。不管土地最后是用于公共用途、半公共用途，还是纯粹的私人用途，这一事实都不会改变。 这一情况与其他国家大不相同——世界上没有其他任何一个大市场经济国家像中国这样，将城市和农村的土地所有权、管理机构，以及市场完全隔离开来。这种做法的弊端正慢慢显现出来。 农民面临困境 大部分成熟的市场经济体系都会尽量限制政府的力量。然而，中国的法律对政府强取的力量基本上没有限制。再加上城市的扩张也要倚重这种力量，所以政府的征地行为十分常见，并且造成了严重的社会和经济后果。 中国农民普遍对征地感到不满。国土资源部的报告显示，近年来接到的投诉中，超过三分之二都是针对征地和过低补偿的。征地补偿是以土地作为农业用地的使用为基础进行计算的，其金额远远低于城市建筑用地的价值。随着城乡收入差距和生活水平差距的不断扩大，对这种现状的不满正不断加剧。 而且，在征地过程中，政府、作为土地所有者的集体以及个体农户三方都牵涉其中，征地补偿在集体和农户之间的分配又常常是不透明的，所以问题就变得更复杂了。DRC在三个省的调研显示，农民通常对征地程序和自身权利一无所知，并且当征地中出现不公平的情况时，他们不会、也不能利用有效的机制解决问题。 针对这一情况，中央政府近年来正努力寻找解决办法，不过，虽然政府已经专门发文规定了征地补偿标准和分配标准，但是地方执行情况却很不理想。 农民不能利用土地使用权获得贷款，并且宅基地的使用限制也非常严格。由于缺乏有效的强制执行手段，《农村土地承包法》的实施十分不力，面对“集体”滥用权力进行土地再调整等违法行为，农民通常无法伸张自己的权利。农民对自己的权利也知之甚少，这也给滥用权力和腐败滋生创造了条件。 地方政府过度依赖土地转化收入和土地相关融资。 研究显示，土地转化收入占副省级政府总收入的30%-50%。这样的收入属于一次性收入，因为可以用于转化的土地总是有限的，所以长期看来是不稳定的。同时，这种收入一般不计入预算，所以对它们的使用也很不透明。 地方政府以征得的土地作为担保，获取银行贷款的情况越来越普遍。在一些城市中，有60%-70%的建筑物是以政府土地储备为担保，贷款修建的。这一现象十分活跃，但是相关数据却非常少，相应的规章制度也严重不足。从全国范围来看，土地储备贷款的规模已经十分可观，这对本来就很脆弱的中国银行系统来说，无疑是一大危险。 农村土地价格被人为压低，使得农村土地的吸引力越来越大，这进一步刺激了城市的扩张。政府主导的一次调查显示，被征收的土地中，有43%仍未使用。与此同时，农田的减少却极大地威胁着食品自给。据官方估计，要达到政府制定的90%食品自给的目标，耕地面积减少的速度不能超过每年0.3%，但是2002年这一速度就已经达到1%。中央政府也因此开始试图抑制耕地转化速度。 然而，如果不采取措施从根本上改变导致城市高速扩张的经济动机，那么就很难遏制现在这样大范围的失控。 改革的办法
面对上述挑战，必须出台一套完整的土地政策，消除政府对城市土地初级市场的垄断，减少城市和农村土地使用的不平等，为地区财政重新建立一个更有效、更合理的基础，并制定新的土地使用计划。为此，DRC与世界银行共同提出了一系列建议。 明确、保障，并拓宽农村和城市土地使用者的权利，使他们能够通过对自己物权的有效利用，充分参与到经济增长之中。 应该采取一系列措施，从战略上加强并扩张土地权利。具体措施如下： 允许集体建筑土地直接进入市场，在土地转化为“非公共”用途的时候，允许集体土地所有者直接将土地售与新的使用者。 不论是在政府征地还是执行《农村土地承包法》的过程中，都必须充分保障农民免遭地方政府的不合理侵害。 允许农民将30年内的耕地使用合同进行抵押。 为包括农村土地在内的所有土地权利建立一个有效的登记系统。最近发布的2008年1号文件就反映了这一建议，其中提到：“政府应促进农村地区建立土地权利登记制度。” 对于集体所有制中含糊不明的地方给予明确解释。 明确农民对宅基地的永久使用权，并承认其可转让性。 加强农民和官员的法律意识。对地方的调查和研究已经充分说明，对权利和法律程序的了解，可以明显增强法律改革对当地的影响力。 必须征地的时候，应该对受影响者给予公平的对待和充分的补偿。 中央政府已经开始尝试认真解决近年来与征地相关的种种问题。DRC的省级调查研究显示，保护农民权益的措施已经在全国许多试点地投入试行，其中也包括更好地将农民纳入社会保障体系。总之，不论如何，未来还必须继续关注以下几个方面的问题： 修改征地补偿标准的计算办法，使之更加公平，并可以为社会所接受。在短期内，这意味着修改现有的标准，保证补偿更为公正。在长期内，对于补偿的计算应该像其他成熟的市场经济国家靠拢，以土地的市场价格为基准进行补偿。 采取措施，确保补偿可以切实发给无地的农民（比如，减少发放补偿款的中间程序和经手人）。在保证农民充分享有知情权、并出于自愿的基础上，试行补偿替代制度（比如，由失地农民保留一些尚未用作商业用途的征地）。 由于政府在决定征地目标方面具有局限性，所以，在逐渐削弱政府对农村土地进入城市市场的垄断地位的同时，政府必须广开言路，充分吸收合理化建议。 改变地方政府的财政基础，同时提高城市土地的利用效率。为了达到这一目标，应该做到以下几点： 建立试点，测试是否可能引入财产税代替土地转化收入，成为地方政府财政收入的新来源。对土地储备的目的和用途进行再评估，更有效地进行土地储备管理。 检视目前土地转化的动机。 促进城市和农村计划职能的协同与统一。 来源：世界银行报告 2008年2月 作者：LiGuo,Jonathan Lindsay,Paul Munro-Faure 编译：段醒予
