爱华网在中国，所有对土地问题的刨根问底，似乎都能指向那个已被重复了无数次的话题——城乡二元化
□本刊记者 周凤姣/文
随着粮食问题被作为一种“危机”提及，中国的城市化进程，突然间也变得不再那么“理所当然”。 这不是个坊间话题，在很多专家的眼中，它们已经变成了一对矛盾的两个对立面。 5月9日，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在一个报告会上说：发生在当下的农产品（爱股,行情,资讯）价格上涨，除有其合理因素以外，最重要的是由于耕地减少、资源短缺而引起国际供求关系的变化。 具体到中国，这个论断的现实意义，就是飞速的城市化进程，已经占用了太多的耕地，并进而威胁到粮食的生产和供给。 陈主任的立论当然是有充分依据的：根据国土资源部2007年度的公报，当年全国耕地面积存量为18.26亿亩，而在11年之前的1996年，这个数字还是19.51亿亩，11年中减少了6.4%。这一过程看起来和同期的城市化进程不无关系：公报说，在2007年当年，“建设占用耕地282.43万亩”。 翻看一下温家宝总理年初所作的政府工作报告就会发现，为了实现粮食基本自足这一目标，他为中国耕地保有量画出了一条“红线”——18亿亩。通过简单的运算就会得知：如果依照前十年的速度发展下去，不出两年我们就将触及这条“红线”。 所以当全球性的“粮食危机”在2008年的春天开始蔓延的时候，中国的矛盾被进一步凸显：要粮食？还是城市化？
两难的问题 虽然在专家们眼中，中国的城市化进程已然是“突飞猛进”——从1978年的17.9%增长到2006年的43.9%——但参考一个现代化国家的需求还是远远不够。既定的目标是：到2050年，中国的城市化率应该达到70%左右，符合一个“中等发达国家”应有的城市化水平。 问题是，越来越多的证据显示，城市化的进程，似乎必然伴随着耕地面积的减少。 中国科学院地理科学与资源研究所曾在145个中国城市进行调研，他们得出的结论是：中国大中城市建设用地总体扩展速度很快，城市扩展占用耕地的比例也很大，平均达70.0%左右，“在西部地区甚至高达80.9%”。 更加宏观的一组数据是：1981年全国城市建成区面积为7438平方公里，到2005年，这个数字变成了32521平方公里，25年间增长了3.4倍。如果按照上面的比例，那么与城市面积的扩张相随的，就是耕地面积的急剧下降。 与之对照的是，农业部专家介绍说，中国要实现粮食95%自给的目标，到2010年和2030年，分别需要耕地18.24亿亩和18.5亿亩。 这是个两难的问题。 所以有声音开始出现：中国必须放缓节奏，避免出现盲目和激进的城市化。这种声音在“粮食危机”的背景中显得格外响亮。 但也有人说，这一逻辑中有人“偷换了概念”，城市化进程并不一定意味着耕地的减少，更与“粮食危机”没有必然关系。 被偷换的概念 “从理论上来说，提高城市化率非但不会减少耕地，反而能够节约耕地。” 提出这一截然相反观点的，是全国政协委员、中国社科院农村发展所研究员李成贵。在接受《环球财经》采访时，李成贵认为，中国耕地的减少罪不在城市化，如果说和城市化有关，那也是“不合理的城市化规划安排”。在他看来，如果城市化规划合理，甚至可以更节约、高效地利用耕地，更加确保粮食安全。很简单，占用同量土地的一个小区、一栋楼房容纳的人口，远远要比一个农院容纳的人口多，这样可空出更多的土地用以耕种。 但在中国，城市面积的扩张和城市人口的增长，显然并不匹配。 国土资源部部长徐绍史也有类似论述：“中国面临着保护耕地和保障发展的双重任务和压力。要破解既保护耕地又保护发展的命题，关键在于各项建设尽量不要去占耕地，必须占的就要少占，能用劣地的不要去用好地，占用的土地要高效地用好。” 显然，与徐部长的要求相比，中国城市扩张中占用的耕地比例(平均70%、西部80.9%)太高了。这也许才是中国耕地面积与城市化进程呈现“反相关”的关键所在。 徐绍史也给出了解决问题的途径：保护耕地和城市化存在着辩证关系，只要土地利用和管理方式转变，18亿亩耕地就能保护好。关键在于要在土地利用上走出一条节约、集约、高效率、高产出的新路。 问题的关键 在中国，所有对土地问题的刨根问底，似乎都能指向那个已被重复了无数次的话题——城乡二元化。在李成贵看来，土地问题上的“二元化”，恰恰是回答那些耕地“为什么轻易就消失了”的最恰当的答案。 他说，中国政府的指示精神也是“走一条布局合理、节约土地的城镇化道路”。但在实际操作中，往往就“偏离了这个方向”。 原因很简单，由于国有土地和集体土地所有制形式的不同、管理方式的不同，使得农村土地(大多数是耕地)显得“太便宜了”。 根据《土地管理法》规定，征收农村耕地的补偿费用包括以下几部分：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和“不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍”。 这就意味着，在以极小的代价将集体所有制土地(包括耕地)变更为国有制土地(建设用地)之后，同样的土地即会身价倍增。于是在利益的驱使下，地方政府就萌生了强烈的“圈地”冲动，随之也出现了每年数十万计的土地违法事件“绝大多数是地方政府所为”的“异象”。 占用耕地存在着巨大的利益，即使被认定为“土地违法”也往往“法不责众”——因为通常他们都会有“发展地方经济”的幌子，在这样的情况下，大量的耕地被几乎毫无代价地变为建设用地，甚至是“小产权房”，也就不足为奇了。 “第三次改革” 可以想见，随着“粮食危机”的呼声渐高，改革土地“二元化”的讨论将在学界再次成为热点。学者们已经形成共识：无论是解决粮食和耕地问题，还是城市化过程中出现的其他社会问题，其根源都在于土地的二元化。 之前，虽然早已不乏对“二元化”的口诛笔伐，但解决的方案似乎很难摆脱“私有化”的桎梏。现在，在“私有化”的言论式微的背景下，已经有人为“第三次改革”重新划定了大致的方向：国有化。 当代城乡发展规划院副院长、中国城市经济学会副会长刘维新即是其中之一。在接受《环球财经》采访时，刘维新说，由于土地价值的显现，不彻底改革“二元化”的结构，深层次的各种经济、社会矛盾都难以解决。 “要想保住18亿亩耕地，实现城乡统筹发展，就必须实现‘两权归一’。只有在‘国有’和‘集体’实行‘两权归一’后，只有由政府对农村土地进行统一规划，才能真正实行土地用途管制，否则只能留在口头上。” 即使在把私有制奉为“圣典”的西方国家，为了城市发展的合理规划，也早已开始通过征收(征用)土地等方式，把土地控制在国家手中。例如美国，国有土地已从20世纪40年代的39%上升到目前的42%。
