爱华网2008年3月31日，美国财政部长保尔森向国会提交一份金融监管改革计划，提出对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为基础监管模式，并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新，促进金融体系有效竞争，同时更好地管理金融风险。尽管这一改革方案最终能否得以实施、或在多大程度上能够得以实施尚不可知，但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施，将对美国金融体系产生巨大影响，因而被誉为1930年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。由于美国在世界金融体系中的特殊地位，其拟议中改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局高度关注。
美国重构金融监管体制 稳定监管、审慎监管和市场商业行为监管“三驾马车”浮出水面文/张健华
美国财政部长保尔森2008年3月向国会提交了一份名为“现代金融监管体制蓝图”的金融监管改革计划（下称“保尔森计划”），提出对美国金融监管体制进行重建。该计划提出建立以目标为基础、而不是以金融机构类别为基础的监管模式（objective-basedmodel），并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新，促进金融体系有效竞争，同时更好地管理金融风险。该计划分别从短、中、长期提出改革建议，其中短期建议着眼于解决次贷危机问题；中期建议强调修补现行监管体制漏洞，并为构筑最优监管体制开辟道路；长期建议中提出从金融稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管等三方面重构美国金融监管体系，力求从根本上解决现行监管体制的结构性问题，确保美国在全球金融市场的核心地位。 保尔森计划有这样几个要点： 裁撤重叠机构，建立3个新的大型监管机构，其中一家负责市场稳定监管（marketstabilityregulator），一家负责审慎监管（prudentialregulator），一家负责业务行为监管（businessconductregulator）； 适当削弱地方监管职能，实行监管权力集中； 赋予美联储在维护金融稳定方面更大的权力。 尽管这一改革方案最终能否得以实施、或在多大程度上能够得以实施尚不可知，但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施，一旦实施，不仅会触及到众多相关机构的利益，也将对美国金融体系产生巨大影响，因而被誉为1930年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。由于美国在世界金融体系中的特殊地位，其拟议中改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局高度关注。 大危机呼唤大改革 次贷危机从2007年8月全面爆发以来，不仅使美国的房地产市场雪上加霜，金融市场产生了强烈的信贷紧缩效应，而且对国际金融秩序造成了极大的冲击和破坏，使国际金融体系积累的系统性风险得以暴露，其危害尚在蔓延。这是美国1930年代“大萧条”以来最为严重的一次金融危机，各主要经济体中央银行、政府机构和金融机构对危机做出的反应前所未有。 从2007年底开始，美国总统金融市场工作小组、美联储、美国财政部以及一些国际组织等权威机构和专家开始对危机的成因进行了初步的系统性反思，从不同角度对次贷危机发生的机理进行了较深入的研究，也从不同角度对加强金融监管工作提出了建议。 在成因分析方面，以美国总统金融市场工作小组报告为代表，普遍认为所谓的贷款“发放-销售”模式出现了严重的贷款发放标准降低、信息透明度不足和评级缺陷等问题。更深入的讨论则针对基于资本市场和证券化的社会信用产生模式、目前风险资本管理问题和金融模型缺陷等问题。 在监管改革方面，美国总统金融市场工作小组建议在贷款“发放-销售”模式的各环节加强监管，美联储已具体提出了新的贷款监管规则，以禁止混乱（abusive）贷款行为和不公平或欺骗性销售手段。七国集团峰会和金融稳定论坛也呼吁增强金融市场的透明度，加强监管，改进信用评级。美国财政部提出的改革计划尤为引人注目。 实际上，次贷危机爆发后，保尔森曾多次表示将加强对贷款机构、房贷经纪商及信用评级机构的监督。为构筑适应金融创新和市场演进趋势、具有国际竞争力的最优监管框架，经过一段时间酝酿，在吸收总统工作小组等各方意见基础上，保尔森于2008年3月31日正式提出了这一长达212页的金融监管改革计划。 三大沉疴亟需应对 作为世界上唯一的超级大国，美国庞大的经济实力以及全方位的领先地位很大程度上得益于其高度发达和完善的金融体系，金融业不仅在国民经济中占有很大比重，也是美国最具竞争力的行业之一，同时还是其全球扩张并对其他国家施加影响力的重要组成部分。在这种情况下，美国政府对此次金融体系中发生的严重问题予以高度重视就不难理解了。 保尔森计划出台的背景之一是美国金融体系存在严重的监管重叠问题和一定程度的监管缺位问题。实际上，由于金融监管制度演变的路径依赖，这两个问题在世界各国都不同程度存在。美国现有的金融监管体系基本上是在1930年代“大萧条（GreatDepression）”后逐步形成的，其中针对存款类金融机构有5家联邦监管机构和各州监管机构，但对保险公司则缺乏全国统一的监管机构，对于那些不吸收公众存款的专业贷款公司以及大量的金融衍生产品则没有任何机构进行监管，相应的信息披露要求也不够完善。1999年通过的《金融服务现代化法案》(Gramm-Leach-BlileyActof1999），虽提出了功能监管的概念，亦授权美联储对金融控股公司实行伞形监管，但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局，特别是对于次级按揭贷款抵押证券这类跨市场、跨行业的交叉性金融工具如何监管并没有任何要求。这显然不适应金融机构综合经营的现实，相应的管辖冲突和监管空白更成为本次危机得以酝酿成灾的重要原因。 另一个背景是综合经营等方面的金融创新使美国信用创造体系被大大改变，由此也带来了一定程度的货币调控失灵问题。众所周知，传统的信用创造基本由银行体系完成，中央银行可以通过贴现窗口、存款准备金制度和利率政策等工具对全社会信用创造实施有效调控，同时还有风险资本管理等手段约束银行的信用创造行为。但综合经营和资产证券化等技术的发展，使贷款的“发放-销售”(originatetodistribute)模式极大地改变了传统的信用创造模式，即银行先可发放信贷资产，再通过卖出这些风险资产给其他投资者创造新发贷款空间。通过贷款的发放-销售模式、证券化和再证券化以及杠杆交易等复杂行为，大量金融资产在各种金融机构和投资者之间转移，随之发生的则是金融风险的多次定价、重组和分配。这种模式使交易环节中的各类机构完全依赖于上家提供的产品结构信息，在一般市场环境的假设下，设计各种不失精巧的风险管理模型。不幸的是，面临产品信息的不完美和极端市场条件的出现，这种链式结构显得不堪一击。统计数据表明，贷款的发放-销售模式让发放贷款的第一线机构大大降低了贷款发放标准，制造了过于乐观的信用信息。 过去若干年中，宽松的货币金融环境使信用风险衍生工具得到了爆炸式增长，信贷市场与资本市场界限日益模糊、商业银行与投资银行界限日益模糊、场内市场与场外市场界限日益模糊，不仅日常监管面临“铁路警察、各管一段”的窘境，中央银行所依赖的调控传导机制也发生了巨大的变化。当流动性状况在某一局部（如次贷）发生逆转时，就可能引发了市场连锁式的崩溃。这时，中央银行采取短期的和对商业银行的信用放松（如大幅度降息、注资）已很难传导到更长期的市场和商业银行以外的金融机构，传统“救灾”措施无法解决风险定价失灵问题。 在上述背景下，美国财政部把现行监管体系的缺陷归纳为三个方面： 首先，缺乏统一、协调、全面和权威的监管机构。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。 其次，随着金融混业经营和金融产品的一体化，监管重叠成为金融创新的阻碍，监管机构间的管辖权之争还可能导致金融服务和产品向更有竞争力的国外金融市场转移。 第三，功能性监管对证券、银行和保险实施重复的分类监管，同时缺乏针对金融活动和金融消费者的统一监管和保护。 三大目标支撑现代监管架构 改革计划中，短期建议主要针对正遭受次贷危机冲击的信贷和房屋抵押市场，主要意图是强化市场稳定性和商业行为监管，并作为向中期建议和提议中理想监管结构的有益过渡。中期建议着力于消除监管重叠、提高监管效率的监管创新上。长期建议则围绕如何建立“基于目标”的监管方式，其含义是通过监管体系结构的优化，更有效地达成市场稳定监管、审慎监管和商业行为监管的监管目标。其三大支柱是：市场稳定监管，针对涉及影响实体经济发展；审慎金融监管，针对涉及政府承诺的市场秩序的维护；商业行为监管，针对金融市场各种商业行为的监管。这种安排将强化特定金融交叉领域的监管，使拥有强制性市场稳定职能的美联储能集中处理不同种类金融机构影响市场稳定的行为；审慎监管机构可专心处理不同种类金融机构涉及风险管理的共性业务；商业行为监管则可维护对金融产品监管的一致性，消除不同监管机构之间管辖区争端，弥补金融监管的漏洞。 美联储将在基于目标的监管体系中具有前所未有的权威，将享有对整个金融系统和三类联邦注册金融机构的全面监管权力。 首先，美联储将拥有审慎金融监管局（PFRA）和商业行为监管局 （CBRA）规范的金融机构及其控股公司的详细信息，除直接接受联邦金融服务供应商和全国性金融控股公司上报信息外，其他金融监管机构还必须与美联储分享所有的监管信息，后者有权参与PFRA和CBRA的监管活动。在获得全面信息的基础上，美联储将有能力公开发布影响金融市场稳定的总体的和分类的金融风险信息进行市场预警，同时可要求联邦注册的金融上市公司或其母公司披露信息。 其次，美联储将负责拟定金融监管和金融稳定的相关政策，在特定紧急情况下还可采取临时性措施；PFRA和CBRA在发布和修改影响市场稳定的金融监管政策之前必须与美联储会商。 第三，强化美联储贴现窗口功能，如开辟新的金融稳定贴现窗口向非银行金融机构提供信贷，同时对借款人进行审查。 美国金融业、各监管部门、白宫和国会对这一改革计划的态度相当微妙。金融业一方面欢迎通过改革解决长期存在的严重监管重叠问题，同时也能有效缓解危机后面临的行业信心问题，但另一方面又担心新的监管框架将加强监管部门的干预能力。各监管部门则出于部门利益考虑，患得患失，如SEC就担心其对投资银行的监管权将被减弱。总的来说，该计划如果得到进一步完善和真正落实，中央银行就能集中、强制性处理多种金融机构影响市场稳定的行为，审慎监管机构可以专心处理不同种类金融机构涉及风险管理的共性业务，商业行为监管机构直接面向金融产品监管的第一线，就可能强化金融交叉领域的监管，使金融监管更好地适应金融市场的变化，更集中于监管的特定目标，更好地维持金融市场秩序，更有效地防范和应对下一次金融危机的来临。 （本文作者为中国人民银行研究局局长、中国金融学会秘书长）
