爱华网中国光大集团董事长 唐双宁 我国农村银行类金融机构主要有五类、九种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄机构，以及新型农村金融机构中的村镇银行、农村贷款公司和农村资金互助社。目前，五类机构资产总额14.7万亿元(截至2008年1月末，下同)，占金融机构资产总额53.5万亿元的27.6%；负债总额14.2万亿元，占金融机构负债总额50.1万亿元的28.4%。其中，存款总额11.9万亿元，占金融机构存款总额40.2万亿元的29.5%；贷款总额7.9万亿元，占金融机构贷款总额28.7万亿元的27.6%。 一、当前农村金融存在的主要问题 中国经济最大的问题是城乡经济结构二元化。在金融领域，则突出地表现为城乡金融的二元化。相对于城市金融而言，农村金融的问题可以概括为“七大矛盾”，具体表现为“八个不平衡”。 “七大矛盾”：一是“大问题”与“问题大”的矛盾。农村金融的改革发展是一个关系社会主义新农村建设能否实现的“大问题”，而农村金融机构普遍存在风险大、包袱重、案件高发等问题。二是“贷款难”与“难贷款”的矛盾。一方面，确实存在农民贷款难的问题，而另一方面，由于缺乏好的项目，以及农村的信用环境和现行担保抵押法律政策存在障碍等原因，也形成了农村金融机构难贷款的局面。三是资金总量多与支农渠道少的矛盾。城市出现流动性过剩，而一些农村地区特别是贫困农村地区资金需求缺口巨大，缺乏引导资金流向农村特别是贫困农村地区的有效渠道。四是商业金融市场化运作要求与政策性扶持的矛盾。商业金融要按市场化运作，而许多农村地区不完全具备市场化运作的条件，需要一定的政策扶持。但目前这些扶持政策不到位。五是农村金融需求日益增多与金融品种不足的矛盾，农村金融基本上还是“存、贷、汇”老三样。六是现代金融企业管理要求与农村金融体制机制落后的矛盾。七是农村金融快速发展要求与目前员工低素质状况的矛盾。 “八个不平衡”：一是改革进度不平衡。我国经济体制改革的进程是农村先于城市，而金融体制的改革却是城市先于农村。城市金融改革启动相对较早，力度相对较大，步子相对较快，而农村金融基本还是按照行政区划设置机构，业务单一，管理粗放，风险突出，改革滞后，基本上落后10年左右，有的地区甚至更长。二是资金投入不平衡。县以下银行业金融机构存贷比较全国低10多个百分点，农村地区人均贷款余额与城市相差10倍以上。三是网点覆盖不平衡。全国银行业机构网点约17.5万个，平均每万人1.34个，而农村银行网点仅为2.7万个，平均每万人0.36个。全国平均每万人金融服务人数城市为43人，而县及县以下仅为11人，行政村平均不到1人。四是业务发展不平衡。城市金融创新较快，业务品种相对丰富。而目前农村金融创新能力不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足多元化的金融服务需求。五是风险程度不平衡。农村金融机构的不良贷款率整体比城市高15个百分点左右，资本充足率严重不三分之二的机构是负数，操作风险严重，案件数量普遍高于城市。六是人员素质不平衡。城市金融机构员工的学历普遍较高，年龄相对较轻，整体素质较好。而农村金融机构员工文化程度低，高素质人才匮乏，年轻员工占比低，年龄趋于老化，人力资源结构性矛盾和队伍素质问题日渐突出。七是管理水平不平衡。城市金融机构基本建立了公司治理架构，内控制度相对健全，经营机制比较灵活，具有良好的管理信息系统，IT覆盖率基本达到100%。而农村金融机构的公司治理普遍存在缺陷，内部控制薄弱，经营机制不灵活，IT覆盖率较低，许多还是手工操作。八是经营环境不平衡。城市的征信体系已开始建立，理性消费群体初步形成，信用环境相对较好，而农村尚未建立征信体系，逃废债现象严重，执法环境差，信用环境建设落后。城市金融主要以“条条”管理为主，行政干预较弱，而农村金融主要按照行政区划设置，行政干预比较严重。 二、农村金融改革发展的基本思路 农村金融改革发展的总体思路可以概括为建立“一个体系”，坚持“五个并重”，健全“五项机制”，实现“九渠引水”。 “一个体系”：即建立市场主导与政策扶持相结合的城乡金融
资源配置体系。已有的经济发展史表明，没有一个国家单凭市场机制成功实现二元经济结构转换，政府作用不可或缺。目前，我国城市、东部地区已基本建立了市场经济体系，市场机制基本可以充分发挥作用。而广大农村、中西部地区属于市场经济、计划经济与自然经济并存的“混合经济”模式，市场机制作用有限。同时，目前城市、东部地区又出现了明显的“流动性过剩”，而农村、中西部则明显地表现出“流动性不足”。在这种情况下，需要站在统筹城乡发展的高度，发挥政府对市场缺失的弥补作用，通过建立市场主导与政策扶持相结合的城乡金融资源配置体系，综合运用贴息、减免税等政策扶持手段，引导城市、东部的过剩的流动性流向农村和中西部。 “五个并重”：一是金融支持与政府扶持并重。金融机构要有新作为，政府要对农村金融机构给予新支持。二是市场化取向与政策性支持并重。在不能实行和不能完全实行市场化经营的地区，政策性金融要发挥更大作用。三是加强服务与防范风险并重。农村金融机构多是高风险机构，要在加强服务的同时切实防范风险。四是资金支持与机构建设、机制转换并重。既要解决“水”的问题(资金来源)，又要解决“渠”的问题(机构多元化和信贷投放的引导机制)。当前重点要解决“渠”的问题。五是体制改革与员工素质提高并重。既要注重解决目前体制机制的问题，又要注重提高从业人员的综合素质，加强企业文化建设。 “五项机制”：围绕系统解决银行“流动性过剩”和金融资源配置失调问题，一是建立以金融为主体的投向机制。二是建立以贴息为主要表现形式的导向机制，财政对银行发放的农业贷款给予贴息。三是建立以担保为基本条件的保障机制，由中央财政和地方出资成立各类担保公司，为银行向农村和中西部地区的贷款提供担保，解决银行“后顾之忧”。四是建立以适度放开市场准入为主要方式的激励机制，引入各类资本设立新的农村金融机构或网点，构筑一批新“渠”引“水”，引入良性竞争与合作机制，激活整个农村金融体系。五是建立以发行支农特别国债或政策性金融债为主要内容的转移机制，加大对商业不可持续的农村基础设施、贫困县种养业资金需求等的资金支持，既解决农村资金急需问题，又解决银行资金过剩和财政资金不足的问题。 “九渠引水”：一是农村合作金融机构要继续发挥支农主渠道作用。二是农业银行要以县域为主，上下辐射。三是农业发展银行要扩大业务范围。四是邮政储蓄银行信贷服务主要面向农村。五是鼓励其他商业银行和政策性银行到农村设立机构，发展业务。六是支持民间资本到农村投资。七是支持外资到农村投资。八是发挥财政资金的补贴引导作用。九是发挥直接融资对有效益涉农项目的支持作用。三、农村合作金融的工作思路 农村合作金融是农村金融的主力军，要以支持“三农”为目的，以服务创新为手段，以监管防险为保障，以管理培训为根本，以深化改革为动力，突出“五个重点”，实现“八个一起抓”，跑好“四棒接力赛”，促进农村合作金融机构经营管理上台阶、支农服务上水平、员工素质上层次，实现又好又快发展。 突出“五个重点”：一是重点抓小额信用贷款和联保贷款，支持“三农”；二是重点抓巩固五级分类成果，确保资产质量不断改善；三是重点抓案件防范，确保2008年专项治理大见成效；四是重点抓放宽市场准入标准后的方向引导、机构培育、政策配套、操作完善和监管加强；五是重点抓以管理培训为主的企业文化建设。 实现“八个一起抓”：一是在支持“三农”上，坚持开拓资金渠道、增加资金数量与保证支农质量一起抓；二是在服务创新上，坚持产品创新、技术创新、机构创新与体制创新一起抓；三是在监管标准上，坚持宽准入与严监管一起抓；四是在风险防范上，坚持信用风险与操作风险以及今后可能出现的市场风险一起抓；五是在内部管理上，坚持制度建设与制度执行一起抓；六是在技术培训上，坚持前瞻性培训与实用性培训一起抓；七是在体制改革上，坚持巩固成果与稳步推进一起抓；八是在文化建设上，坚持培育金融文化意识与培植“三农”感情一起抓。 跑好“四棒接力赛”：第一棒，改革试点(2003年至2005年)。已取得重要进展和阶段性成果，农村信用社管理和风险处置责任已移交给省级政府，农村合作金融机构资产质量有所改善，各项业务较快发展，诞生了一批股份制的农村商业银行和股份合作制的农村合作银行。第二棒，继续推进(2006年至2008年)。通过三年左右时间，努力实现“八大目标”。一是资产分类顺利转轨，2006年底已由贷款四级分类全面过渡到贷款五级分类，2007年开始“双轨”运行，2008年要全面实行五级分类“单轨制”。二是案件专项治理2008年要大见成效。三是管理体制基本理顺，积极探索建立符合我国实际的经营管理模式。四是法人机构整合基本完成，力争基本实现以县(市)为单位的统一法人体制。五是服务功能进一步完善，为社会主义新农村建设提供有效支持。六是风险监管体制基本到位，逐步统一监管标准，实施分类监管，初步建立科学的监管新框架。七是公司治理作用开始显现，建立符合农村合作金融机构实际的公司治理架构，初步规范运作机制，逐步形成相互制衡关系。八是规章制度基本完善，初步建立起科学的农村合作金融规章制度体系。第三棒，全面提高(2009年至2010年)。利用两年左右时间，争取实现“六大目标”。一是资产质量持续改善。二是机构性质持续变化，引导有条件的农村信用社逐步转变为社区性农村银行机构。三是支农作用全面发挥，大力开拓新的服务领域，形成与商业银行、政策性银行的支农合力。四是公司治理效果明显，基本建立起有效的决策、执行和监督体系。五是管理水平明显提高，进一步转换经营机制，内部管理和内部控制得到强化。六是队伍素质不断提高，加大人才培养和引进力度，努力消化冗员，力争队伍整体素质明显改善。第四棒，整体达标(2011年至2015年)。经过五年奋斗，争取达到新的“六大目标”。一是机构性质根本变化，基本完成农村信用社向现代金融企业的过渡。二是公司治理整体达标，建立起组织健全、制度完善、运行稳定、管理有效的公司治理机制。三是管理水平全面提高，按照“流程银行”重构管理流程，重塑风险架构，建立以合规为导向的内控制度体系。四是资产质量保持稳定，建立健全资本补充机制和风险管理长效机制，保持资产质量持续达标。五是人员素质全面改善，逐步实施人力资源的市场化管理，建立起科学的人才管理制度。六是社会地位全面提升，到2015年左右，使农村信用社真正成为产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务“三农”的现代金融企业。四、农村金融改革发展的几个关键问题 农村金融涉及面广，政策性强，情况复杂，改革发展要取得实质性的突破和进展，应当重点解决好以下几个关键问题。 (一)进一步消化农村信用社历史包袱。经初步测算，除前段改革期间通过央行票据等形式帮助消化一部分历史包袱外，目前农村合作金融机构还有5500亿元左右存量包袱(其中，贷款损失约4000亿，历年亏损挂账735亿元，非信贷资产损失约822亿元)。如单纯依靠自身努力，消化这些包袱需20年左右时间。2003年改革时能拿出1650亿央行票据给予扶持已十分不易，但是，当时贷款质量是按照四级分类认定的，与实际风险状况有很大出入，并且部分农村信用社隐瞒亏损，损益不实，通过近年来加强监管和规范管理，这些问题得以暴露；当时国有银行改革尚未启动，对系统性解决金融机构历史包袱没有先例，对农村信用社的扶持当时看已经力度很大，但现在看还远远不够；农村信用社长期承担绝大部分支农政策性业务，累积了沉重的历史包袱，是最大的“政策性”问题。因此，应本着实事求是、增强“三农”服务能力的原则，帮助消化这部分存量包袱。 (二)加强对新型农村金融机构监管。调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策发布后，社会反映积极，各类资本投资十分踊跃。在认真总结经验基础上，经国务院同意，2007年10月份将试点范围扩大到全国31个省份。截至2007年末，已核准31家新型农村金融机构开业，其中19家村镇银行，4家贷款公司和8家农村资金互助社，共筹集股金3.1亿元，吸收存款4.3亿元，发放贷款2.3亿元，其中农户贷款1.7亿元，中小企业贷款0.5亿元，分别占贷款余额的73.9%和22.3%，总体运行良好，已经凸现出四个方面的积极作用：一是中国金融史上增加了三种新型农村金融机构，进一步丰富完善了金融组织体系。二是为“三农”提供了新支持，在试点地区引入了城市的资金、成熟的金融产品、先进的理念和技术，为“三农”提供了有效的金融支持，初步实现了“筑渠引水”的目标。三是探索了金融支农新思路，尝试了引导金融机构更好地支持“三农”的新途径。四是激发了农村金融体制机制新活力，“汤水效应”已开始显现，有竞争、有合作的农村金融市场已经在试点地区初步形成。当前，扎实稳妥地推进新型农村金融机构试点工作，要正确处理好三个关系。一是支持与监管的关系，要在支持和培育的同时，将主要精力转移到监管上来，进一步完善监管办法，厘清各方责任，切实防范风险。二是面上试点与深度推广的关系，要在取得试点经验的基础上，丰富完善政策措施，积极稳妥地扩大试点范围。三是“新政策”与激活整个农村金融体系的关系，通过设立新机构，促使原有机构加快转换机制，形成互为补充、适度竞争、互相促进的农村金融服务新格局。 (三)进一步改革省联社体制。省联社是2003年农村信用社改革的产物。作为省级人民政府管理全辖农村信用社的平台，近5年来，各地省联社在制度建设、业务管理、贷款清收、案件治理、员工培训等方面发挥了积极作用，但现行省联社体制也不断暴露出一些问题，亟需深化改革。按照党中央国务院关于“维护和保持县(市)级联社的独立法人地位；省级联社主要履行行业管理、指导、协调和服务职责，不得干预基层农村信用社自主经营”的总体要求，深化省联社改革总体应坚持以下四个原则。一是政企分开，规范管理。就是要按照市场原则和企业性质，规范省联社履职行为，弱化省政府委托其行使的行政管理职能，逐步变行政管理为行业管理，并逐步把省联社办成股份公司制的银行业金融机构。二是服务为主，稳定县域。就是通过对现有省联社的改革，发挥好对基层法人社的服务职能，着力解决单个基层法人社想干干不了或者干不好的事情，诸如产品开发、网络建设、信息咨询、资金清算、人员培训等，帮助提高基层农村信用社经营管理能力、行业整体运行效率和竞争能力，以保持和稳定县(市)法人社的独立地位；农信社要立足县域，服务三农，避免简单合并求大，防止弃乡进城倾向。三是因地制宜，形式多样。就是考虑到我国经济发展不平衡，东中西部差异较大，农村信用社风险状况、管理水平、队伍素质参差不齐，农村信用社管理体制和管理模式必须结合各地实际，因地制宜采用不同模式，不能简单划一。四是市场运作，循序渐进。就是省联社改革模式要坚持市场化原则，由县(市)法人社自愿选择，不能通过行政命令强行实施；要稳妥推进，成熟一个、改革一个，坚决避免一哄而起、简单翻牌。要按照上述四个原则，同时考虑全国不平衡性，研究设计省联社改革模式，供各地选择。 (四)发行支农特别国债(或政策性金融债)。据测算，到2020年，新农村建设至少需要投入15～20万亿元。目前，我国在支农资金的供给方面，存在着农村有需求无来源、财政有愿望无能力、银行有资金无渠道的矛盾，而银行存差已达11.6万亿元之多。为此，建议视财政能力分年发行支农特别国债(或由政策性银行发行支农政策性金融债)，既解决流动性过剩问题，又解决农村资金供求矛盾。支农特别国债(或支农政策性金融债)采取定向募集方式，由商业银行按存差规模的一定比例认购，主要用于中西部农村基本建设项目。募集资金由中央财政委托政策性银行(或政策性银行依据国家产业政策要求)按照信贷原则使用；可由农村信用社代理，实行项目管理、单独核算、封闭运行、定额补偿的管理方式。支农特别国债资金由项目收益偿还，对于可能无法收回的部分，可采取核减政策性银行利税、定额补偿、全额或部分贴息方式解决(这是一个大题目，是从需求角度和解决流动性过剩角度考虑的，从财政角度考虑会有一定困难，建议深入研究)。 (五)加快启动农业银行改革。农行改革既有国有银行改革的一般性(资产规模、体制机制)，又有其特殊性(姓“农”)；农行庞大的网点和人力资源既是劣势(加大经营成本)，又是优势(为今后金融业的发展方向——代客理财等中间业务提供人力资源)；农行既要按商业原则向有效益的地域发展，更要看到工、中、建行退出的县域是自己的主战场，正可以“占领县域主战场，向上下延伸(城市和农村)”。为此，要尽快启动农行改革，通过“一扶三转”(国家扶持，转方向、转机制、转形象)，将过剩的流动性通过农行的作用向县域和农村转移，变农村金融的“政策性与商业性的油水关系”为“在执行政策中寻找商机的鱼水关系”。 (六)扩大农业发展银行业务范围。农业发展银行作为政策性银行，过去定位于粮棉收购，是符合当时历史情况的。今天根据新的形势，应重新研究和谋划，把农业发展银行真正办成服务“三农”的专业化政策性银行，拓展政策性业务范围，在完善粮棉油收购融资基础上，突出加大对农村基础设施建设、农业综合开发和农村生态环境建设等中长期项目的金融支持，以切实发挥政策性银行的政策导向作用。
