爱华网编译/郭林 “乔治，我觉得我们所做的事情很重要，它能提供人们最基本的生活需要。往深层次理解，这是一个男人正有可能获得他所需要的屋顶、墙壁和壁炉，而我们所做的就是帮助他得到这一切。”是美国电影《美好生活》(It’saWonderfulLife)中PeterBailey对儿子、片中男主人公George所说的一番话。在这部1946年出品的经典影片中，George听从了这番劝告，尽 管困难重重，仍为自己的家庭和周围的人们建起了人人都负担得起的廉价房，让“大庇天下寒士俱欢颜”的乌托邦梦想成为现实。几乎每年的圣诞节，美国的电视台都会播放这部影片，而一代又一代的美国家庭年复一年地重温着这个梦想。 但在现实生活中，George要做到这一点却要困难得多。1980年代，美国失败的储贷机构监管政策造成了这个国家历史上规模最大、最臭名昭著的金融乱局之一。受糟糕的管理、猖獗的欺诈以及无能的政府所累，1988年开始，被联邦政府保险的3150家储贷机构中有超过500家陷入破产境地。由于美国政府没有及时披露这一问题并适时地提出挽救方案，整个国家为这场灾难所付出的代价远远超出了人们的想象。 最昂贵的金融危机 1989年2月，刚刚赢得大选的老布什总统带来了一份公众引颈期盼的救援计划，以挽救岌岌可危的美国储贷(savings&loan，简称S&L)行业。这份计划第一次向公众披露了这场贯穿整个1980年代的金融危机的深度。 根据这份计划，打扫干净储贷行业的烂摊子大概需要花费300～500亿美元。这一估算在当时令纳税人瞠目结舌，但事后看来，还是过分乐观。据美国联邦存款保险公司经济学家LynnShibut和TimothyCurry推算，截至1995年风暴彻底平息时止，为挽救储贷行业，美国金融业和纳税人共花费了1530亿美元，其中纳税人付出1240亿美元，储贷行业本身承担了余下的290亿美元。这场危机严重地威胁了整个金融体系，并作为史上最为昂贵的金融危机之一留在人们的记忆中。 导致损失的原因并不复杂：资产与负债不匹配；大量投机于垃圾债券；欺诈；以及对商用房地产的巨额投资。将20世纪的“金融创新”垃圾债替换为21世纪的CDO，我们其实不难理解这次危机，尽管相关的中文文献少得可怜。 但问题是，危机为何、又如何在整个美国金融行业中极不起眼的一个小部门中爆发？要知道，直至1980年代，所谓“储贷机构”大多只是单一业务线的小机构，从居民手中收取零售存款，再发放住房按揭贷款，简单、保守、亲民，其肇始带点“社会主义”色彩，连这类机构的英文通用名“thrift”—勤俭节约，量入为出，都透着那种“老百姓”的朴素情怀，甚至有点让人感动。而这一切，令后来发生的丑闻与危机多少带上点“黑色幽默”的色彩。 有分析人士称，这次危机持续不断地出现在美国金融监管者和业界人士的噩梦中，但近日的次贷危机让我们有理由怀疑这一说法的可信度。当眼前的危机尚未结束时，回忆20几年前的这次危机，总会让人想起《阿房宫赋》中的句子： “秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。” 挣脱“镣铐”的笨熊 在美国金融业各部门中，储贷行业似乎最不可能成为“有史以来最大金融丑闻”的候选人，因为其主要业务是非常保守的住房按揭贷款。1930年代大萧条时期，美国国会批准设立储贷机构，目的在于为居民提供稳定、可负担的住房揭贷款，以提升住房拥有率。储贷业有着自己的监管机构：联邦房屋贷款银行理事会(FederalSavingsandHomeLoanBankingBoard，简称FHLBB)，自己的储蓄保险公司：联邦储贷机构存款保险公司(FederalSavings&LoanInsuranceCorporation，简称FSLIC)。FSLIC的基金来自储贷行业，而其背后则由美国纳税人支撑。储贷机构的管理层长期遵循着著名的“3-6-3法则”：存款利率3%，贷款利率6%，每天下午3：00关门去打高尔夫球。当利率稳定时，储贷行业没有任何问题，但世易时移，当监管和利率环境变化时，昏昏欲睡的储贷行业表现得就像个无知的孩童，特别是1960～1980年之间美国经济大环境的变化远远超出了他们的认知范围。早在1960年代，储贷机构即开始担忧难以抵御来自商业银行和证券市场的竞争，导致可用于按揭贷款的资金总额发生巨幅震荡。但真正的威胁源自1970年代，两位数的通货膨胀伴随着美国利率市场的放松管制，引发利率市场剧烈变动。至1970年代末，储贷机构开 始不断流失储户，因为人们去追求其他新的短期市场基金，这部份投资虽然没有存款保险保障，但利率要高得多。 储贷机构的高管们给国会施压，以图挽回颓势。1980年，国会终于提高了储贷机构支付存款利息的上限，但一年后，立法者们才如梦初醒：为了平衡，还应当允许储贷机构可以调节按揭贷款利率。这延迟的一年彻底使得储蓄业务陷入困境，因为就在这一年的时间里，存款利率从1979年底的13%飙升到1980年的20%。但在支付给新储户两位数的利率的同时，储贷机构从原有的30年按揭贷款人身上只能收取8%甚至更少的利息。到了1981年，85%的储贷机构资产大幅缩水。 利率最终被放开了，但其他问题又接踵而至。国会在1982年通过了一项彻底放松管制的法律，即允许储贷机构向大批新业务提供贷款。与此同时，一些州对其本州特许设立的储贷机构的管制更加宽松。于是，没有什么事情是有风险的了：从开设酒精工厂到建立风力发电农场，甚至在拉斯维加斯开赌场，或开辟空中通勤航线，简直没有什么是不可能的了。但储贷机构管理者们只习惯于处理简单的按揭贷款业务，根本没有能力评估新业务复杂的信用风险。这项政策的最大错误不在于其放松管制，而在于联邦和州政府没有在推行新政的同时做好相关的监管工作。 这些脆弱不堪的储贷机构一个共同的显著特点在于，它们都一厢情愿地将希望寄托于毫不确定的“未来”上。之所以这样，部分的原因是他们必须给出高于他们的竞争对手的利率以吸引储户把钱交给他们。环境好的时候，存款人蜂拥而至，因为他们认为把钱存到这样的机构没有风险—换言之“，储贷机构”已经忘记了自己“勤俭稳健”的初衷，而去乞灵于类似“庞氏骗局”(PonziScheme)的鬼把戏。 陷入危机的储贷机构高度集中在田纳西州和加州。这两个州对储贷行业监管比较宽松，且当地的经济都存在比较严重的泡沫。当油价卖到每桶29美元时，田纳西州的储户都把钱投资于能源项目。到1986年，原油价格直线下跌，至每桶10美元，可以想见他们的损失有多大。而加州的储户则把钱投向了已经过热的房地产市场。 如果政府早些加大监管调控力度，那么整个储贷行业的损失会比后来小得多。1983年，整个救援计划预计只需100亿美元。但当时联邦储贷机构存款保险公司没有足够的现金清理资不抵债的储贷机构，并赔付存款人损失，而监管部门当时也没有足够人手大面积清查储贷行业。直到1984年末，联邦房屋贷款银行理事会才开始试图强化储贷行业的风险管理，并阻止濒临破产的储贷机构从事高风险 的投资行为。但这一切已经太晚，且远远不够。到1986年末，联邦储贷机构存款保险公司自己已经濒临破产。 联邦房屋贷款银行理事会游说国会要求更多拨款，但是政治上一贯强势的储贷行业不断抵制这种行为，任何试图调控储贷行业的提议也一并遭到他们的阻挠。1983～1987年间任联邦房屋贷款银行理事会主席的EdwinGray曾痛斥国会领袖迫于储贷业的压力而低头。他声称，储贷业的说客企图迫使他接受他们的想法，并威胁他称，如果他和他们不是一条心，就要当心自己的饭碗。 整个1980年代，公众对正愈演愈烈的危机大抵是怎么回事依然不明就里，尽管对相关丑闻的报道及各界的争议已经披露了许多信息。到1989年2月老布什总统推出挽救计划时，这种局面才有所改变。同年，美国国会通过《1989年金融机构改革、复兴与强化法》(FinancialInstitutionsReform，RecoveryandEnforcementActof1989)，承认问题已经很大，仅靠行业自身已无法解决，只好请纳税人掏腰包。根据这一法案，声誉扫地的联邦房屋贷款银行理事会和已经破产的联邦储贷机构存款保险公司被解散，前者的职责由新成立的财政部勤俭储蓄机构监理署(OfficeofThriftSupervision，简称OTS)接管，后者的职责则并入联邦存款保险公司(FDIC)。美国政府并设立清算信托公司(ResolutionTrustCorporation，简称RTC)接收储贷行业的不良信贷资产，负责监管其经营运作。 有了新的授权和经费，监管当局开始大刀阔斧地清理、关闭储贷机构。1986～1985年间，监管当局共计关闭超过1000家储贷机构，美国储贷机构总数降低了一半，如此大规模的机构关闭为美国大萧条以来所仅见，并最终促使美国全面改革其金融监管架构和存款保险系统。 到今天，幸存下来的储贷机构，如全美最大的储贷机构华盛顿互惠(WashingtongMutual)，在很大程度上同商业银行已没有什么差异。2008年3月底，美国财政部公布的《金融监管架构现代化改革蓝图》(BlueprintforaModernizedFinancialRegulatoryStructure)在其中期建议中即提出，所谓“勤俭储蓄机构”的划分已不合时宜，可
将联邦勤俭储蓄机构特许状逐步转化为国民银行牌照，勤俭储蓄机构监理署亦应关闭，其职能并入货币监理署(OCC)。 监管、监管、监管 如果跳过发生在1980年代的储贷危机去谈美国银行业的历史是不完整的。那段历史为金融机构的监管提供了重要的可资借鉴的教训。更重要的是，为应对当年这场危机而颁布的法律彻底地重塑了银行和储贷行业的“游戏规则”，并戏剧性地改变了联邦存款保险公司的运作模式。 危机后，美国金融监管当局转变理念，开始倾向于在机构发生问题的早期即出手干预，从而使问题机构的损失更有可能由该机构股东自行承担，而无须殃及其他利益相关人—包括纳税人。监管理念也逐步转向“以风险为本”—至少同过去相比，对风险更加敏感。 储蓄和借贷危机在监管方面的教训是多方面的，可以简单归纳为： 首先，机构蒙受损失时，为止损或自救，往往会铤而走险，承担更长期、更大的风险，其结果只能是死得更快、更难看。 其次，内控不强的银行可以轻易地玩弄会计花招，比如给还不起贷款的人更多信贷来“循环”而不计提坏帐，或者利用虚假交易伪造费用收入，以隐藏真实风险敞口，将账面做得很好看。 第三，因此，想要真正了解银行业风险调整后的盈利状况，单看为应付监管而“做”出来的资本充足率和会计报表数字远远不够。或者，换个角度看，如果监管部门只是设定若干规则，且在监管时只是按照字面的规则按图索骥，往往会忽略真实的问题。 第四，当一家或一类机构业务种类骤然大幅增加时，监管者应格外小心。 最后，监管者需要拥有足够的财力、人力和其他资源，并应保持独立，不受政治干扰。 美国储贷行业大事记 1932年依照《联邦住房贷款银行法》(FederalHomeLoanBankAct)设立联邦房屋贷款银行理事会(FederalHomeLoanBankBoard，简称FHLBB)。 1933年《业主法案》(HomeOwner’sAct)允许业主可以通过是受联邦房屋贷款银行理事会监管的储蓄和借贷协会获得房屋抵押贷款，希望籍此提升住房拥有率。 1934年依据《全国住房法案》(TheNationalHousingAct)，成立了联邦储贷机构存款保险公司(FSLIC)，为储贷机构的存款提供保险。 1960年代国会对储贷业实行“Q规则”(RegulationQ)，设定储贷机构能够向储户提供的利率上限。 1970年代国会放松利率管制，储贷行业潜在的资产/负债和利率风险开始显露，但是政客们对加强监管的呼吁置若罔闻。 1979～1982年急剧飙升的利率在许多储贷机构中引发资产/负债危机，行业跌至谷底。 1980年3月国会通过的《存款机构放松管制和货币控制法》 (DIDMCA)，宣布到1985年逐步取消存款利率上限，将可保险存款上限由从4万美元提高到10万美元，并允许储贷机构投资于房地产开发及其他风险较高的行为。 1981年《经济复苏税收法案》 (EconomicRecoveryTaxAct)进一步放松了对金融部门的监管，实行减税与低利率方案，导致1980年代早期和中期的房地产泡沫。 1983年利率陡降，短期内，大批储贷机构财务状况得到改善，但政府错失了将这一行业引导到健康轨道上的时机。 1984年底，在一系列令人震惊的储贷机构破产事件后，政府开始加强监管。 1984～1989年储贷机构为吸引存款支付高于市场价格的利率，特别是在田纳西州。这一行业已陷入危机，但监管机构苦于缺乏足够的资金和“权力”而不能妥善、迅速加以解决。 1986年联邦储贷机构存款保险公司在为54家破产储蓄机构的储户提供了总计160亿美元的赔款后破产。尚有数量可观的储户得不到赔付。经济状况进一步恶化，行业中半数机构已陷入危机。 1986～1992年房地产泡沫破灭。 1987年通过《银行公平竞争法案》(CompetitiveEqualityBankingAct)进一步明确允许商业银行有条件地涉足证券投资等非传统银行业务。成立金融公司(FICO)注资联邦储贷机构存款保险公司，通过发行债券解决陷入危机的储贷机构。 1988年监管者解决了185家储贷机构，总计花费960亿美元，但仍不足以稳定这个行业。监管者允许行业内并购，更多的机构被这场危机所波及。 同年，政府宣布用纳税人的钱来解决行业危机的计划。 1989年国会颁布《金融机构改革、复兴与强化法》 (FIRREA)，对金融行业进行全面整顿。作为该计划的一部分，成立了清算信托公司(ResolutionTrustCorporation，简称RTC)，接收储贷行业不良信贷资产，负责监管其经营运作。 1989～1990年储贷危机达到顶点。1989年，RTC耗资1350亿美元解决了318家储蓄和借贷机构，1990年出资1300亿美元解决了另外213家。 1990～1992年RTC继续救援计划，但1992年只用了440亿美元解决了59家机构。 1993-1995年需要RTC监管机构的数字锐减至13家，危机结束。
