爱华网权力部门化、部门利益化、利益集团化，大部制改革的阻力来自于被撤并机构的上层官员，而改革的成功与否，关键在于能否实现两大突破：一是政府职能转变；二是建立有效的权力制衡机制
王安/文
朱镕基说，没有一位部长表示自己的部门该撤 大部制改革显然受到激烈地抵抗。此次就是，严格来讲，历次都是。 建庙容易拆庙难。据说，1997年12月底，时任国务院总理朱镕基在一次讲话中道出一番苦衷:他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤。 何以至此?这关乎撤并机构的官员和公务员的声誉和饭碗。 “积极工作，静等消息”，是这些官员的心态。一般而言，“部委合并，减少的主要是部长职位，司级有些影响，处科以下影响不会太大。” 因此可以说，阻力主要来自于被撤并机构的上层官员。 权力部门化，部门利益化，利益集团化 1年前，2006年10月9日，正值中共十六届六中全会召开，新华社《望》新闻周刊上一篇《警惕部门利益膨胀》的文章引人关注。这篇文章是中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌在有关部门授权下历时半年进行深入调研的成果。 文章指出，部门利益“影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险”。话虽如此，当时江涌对这篇文章发表的背景也拿捏不住。 江涌并不对大部制期待过高:权力部门化、部门利益化、利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导者个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。部门利益法定化还不是最大问题，关键是部门利益国际化，这一块很难治理。这次国务院机构调整也很难从根本上破除。而根据经验来看，渐进调整利益的改革模式会越来越难，既得利益集团一旦受损，便会坚决抵制改革，而且他们对改革冲击的弥合和恢复能力，比我们改革的冲击力还要强大。 江涌的药方是，这次改革能否在本质上有别于过去的机构调整，关键是能否实现两个方面的突破:一是政府职能转变；二是建立有效的权力制衡机制。从这一点来看，大部制极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，这更需要建立权力制衡机制。 大部制需要内部形成制衡机制，但更值得关注的是外部监督，比如人大、司法、公众、媒体等，各自应是什么角色? 养路费改燃油税，10年不成 部门利益问题，试举两例。 1997年通过的《公路法》明确规定养路费改燃油附加税，然而研究了10年，在近年石油价格暴涨、环境污染日重的背景下，这项改革更显得利人利己，但就是推不动。大概因为，公路系统27万公路收费员无处安置，巨额养路费谁舍不得呢，还有合法不合理超期征收，以至审计署张榜纠错，似乎纠也白纠。 另一个例子是成都。成都府南河分属几家管理:水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。 一次成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。公众意见很大，质疑该不该修建隧道。原因其实很简单，5家单位管水，平时相安无事，一场暴雨下来却没有一家出面牵头协调，人员、设备、资金无法落实，耽误了抽水。 成都大学在成都市近郊的石陵镇，市区到石陵的公交车终点站距学校还有一站多路，很不方便。就为了将这一站的公交车延长到校门口，学校老师、人大代表、政协委员跑了1年多没有结果。因为按当时的分工，城内的交通是市政公用局承担，城外的交通归市交通局管，城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。没有协调机制，这一站路就怎么也开不过去。 何以如此简单的逻辑复杂化?也是因为部门利益。行政管理分工本是有利于社会，却因为部门利益损害了社会。从2005年2月起，成都市开始探索大部制，撤消农牧局，设置农业委员会;撤消水利局，组建水务局;撤消交通局，组建交通委员会;撤消林业局和园林局，组建林业和园林局。但成都方面也透露:改革遇到了阻力。“一些部门把部门利益凌驾于公共利益之上，不愿交出管钱、管审批的权限。” FDA(药监局)，中美土壤不同 此次改革，中国把FDA(药监局)请进了卫生部，或是因为受郑筱萸之累。而美国FDA(美国食品和药物管理局)却大行其道，茁壮成长。因为土壤不同。 商务部研究院研究员马宇认为:一般理解，大部制应该不是要扩大部门权力，而是要解决职能交叉问题，提高行政效率，这样问题就来了。在目前情况下，能够把一项职能都归于一个部门吗?比如食品安全问题，在美国似乎很简单，一个FDA就全管了，在我们这里却要卫生部、农业部、药监局、工商局、质检局、发改委、商务部等一大堆部门管，且管了个一塌糊涂，那是否就能效仿美国让药监局或扩大了的药监局统管中国的食品安全呢?现实给出的答案是，不能。
“原因很简单，美国的企业不敢违法生产农业生产资料，农民不敢违法使用剧毒农药或过量使用化肥，食品生产商不敢惟利是图而置消费者生命健康于不顾，零售商进口商不敢卖不合格的食品，所以美国农业部、商务部等部门正常履行职能就行了，国内生产及进口的食品质量安全问题一个FDA就足够，管得还挺好。”马宇说。 马宇认为:中国的问题不仅在社会状态，更在于政府部门有权无责，权力没有制约，而责任却无从追究。这种状况下，各个部门都拼命揽权，揽不来就“下绊”而不是协作。遇到责任就躲避，躲不了就把它泛化，法不责众。美国农业部雇员超过10万人，2006年度预算960亿美元，可这些钱绝大部分都用于补贴农业，官员没有权力决定如何花，其用途早就由国会确定好了，他们只是负责把这些钱发下去而已，若发不好，轻则丢职位，重则负法律责任。中国农业部如果有那么大预算，就给1000亿元人民币吧，你看农业部会不会成为炙手可热的部门? 中央党校经济学部主任王东京认为:我不反对机构改革。问题是，改革的次序应如何安排?是先改机构还是先改行政审批?我的观点，应先改行政审批。审批制不破，机构改革将事倍功半。以往的机构改革，哪次不是改一回膨胀一回?个中原因，大家都说是官本位作祟，而官本位的一个表现就是行政审批。设想一下，假若政府没有审批权，人们怎会千方百计要进机关? 体改委不会永远纯洁 谁来推动改革? 2004年7月，当时首都经贸大学刘纪鹏教授在《南方周末》上发表了一篇文章，题目是《从想念体改委说起》，掀起了追忆体改委的回音。 1982年5月，国家经济体制改革委员会成立，主要任务是制定全国经济体制改革的总体设想，统一研究、规划和指导全国经济体制改革工作。然而在1998年政府机构改革中，体改委由国务院宏观调控部门降格为政府组成序列之外的办事机构，更名为国务院经济体制改革办公室，编制由200人削减到85人。5年后在新一轮机构改革中被撤销。 是中国社会已经不需要研究体制改革了吗?刘纪鹏说，写这篇文章意在“警醒我们正面临产权改革和政府体制改革的攻坚战，这时候保持清醒的头脑尤为重要。” 刘纪鹏讲了3件事:其一，在推动企业股份制改革时，国家体改委的强大领导力和执行力。第二，为了稳定资本市场，国务院发布《关于稳定发展资本市场九点意见》，落实由证监会为主，组织了12个部委成立了6个小组，落实了7件大事，暴露出了部门间的协调难和部门利益。第三，电荒让人们反思宏观调控是否出了问题。 刘纪鹏写道:“总结中国所经历的25年改革发展史，写一篇怀念体改委的文章，不仅仅是为了抒发改革还在继续，改革者先我而去的情愫，重要的是表达绝不能在中国改革已经成功的床上睡大觉。” 实际上，体改委渐渐有了一些审批权，后期也开始出现权力部门的弊病，走下去也许会成为另一个让人讨厌的大部。 哪里有天生的、绝对的、永恒的纯洁?
