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借鉴美国《社区再投资法案》 强制县域金融机构向三农贷款
中国人民银行沈阳分行 柳鸿生
2007年12月22日至23日，中央农村工作会议在北京召开。会议突出强调了要巩固完善强化强农惠农政策，大幅度增加农业农村投入，并讨论了《中共中央、国务院关于加强农业基础设施建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见（讨论稿）》。 从2003年-2006年，中央每年年底都召开中央农村工作会议，并在第二年初发布关于农村工作的中央1号文件。值得注意的是，近三年来的中央1号文件都一以贯之地提出将“县域金融机构一定比例存款投放当地”，而且提法越来越迫切。笔者分析，这一提法至少有两个依据，一是三农迫切需要金融强有力的扶持，二是从国际上看，美国《社区再投资法案》也有类似制度。然而，时至今日，有关比例和办法依然没有明确和出台。那么，这一政策究竟难在何处？即将下达的中央文件是否将继续坚持这一政策？如果坚持，有关部门又应如何采取具体的政策措施，将其落实到位？在此，笔者结合当前我国国情和美联储主席伯南克去年在纪念美国《社区再投资法案》出台30周年所做的总结，谈谈个人观点。 农村资金外流未遏制 经过几年来的改革实践，目前以政策性金融、商业性金融和其他金融为主体的农村金融体系基本形成，农村金融服务也在逐步改善。但与社会主义新农村建设需求相比，农村金融还有诸多薄弱环节，突出表现在长期形成的农村资金外流、金融支持不足的局面仍未根本改观。。 据有关部门统计：截至2006年末，全国县及县以下农村地区的各项存款余额8.5万亿元，占全国银行业金融机构各项存款余额的26％；而全国金融机构农业贷款余额为1.32万亿元，仅占各项贷款余额的5.86%，不及第一产业增加值占国内生产总值比重的一半。因此，如果不采取有效措施改变上述局面，农业、农村、农民的融资困境将直接影响新农村建设的大局。 三大争议 出台金融机构新增存款一定比例投放当地的贷款政策措施，对统筹城乡发展无疑具有重要意义。对此有关部门作了大量调查研究。但操作办法迟迟未能出台，主要是以下几个问题在实践中难以平衡把握。 首先，如何确定“一定比例”。一是各类金融机构的市场定位和经营情况千差万别，制定新增存款投放比例时难以强求一律。二是各地区经济发展水平和信用环境存在较大差异，也难以统一设限。三是各地具体情况不一样，针对到具体贷款项目来按“一定比例”确定投放量难免会造成信贷风险。 其次，如何与市场化金融改革方向协调。一是约束的尺度需要把握。要求商业银行拿出一定比例信贷资金投向弱势产业和弱势区域，具有一定政策性特征，如果约束过软，则效果不理想，如果约束过硬，则行政干预的负面影响容易凸显。二是商业银行在统一金融市场资金流动形成的市场价格，在一致性的同时，怎样又有所“区域区别”。甚至一些金融机构认为，金融支农主要靠政策鼓励和市场调节，不应设定强制性的比例。 第三，县域的划分可能使某些跨县域经营的一级法人产生内部管理上的矛盾，特别是国有商业银行可能面临“统一法人，统一核算”经营管理原则的挑战。 以上问题争论很大，难以定出一个较好地符合各方面实际的政策框架，加大了政策操作难度。 美国经验 美联储主席伯南克去年在纪念美国《社区再投资法案》成立30周年时，全面回顾总结了《社区再投资法案》的演变、争议及前景展望。以下观点和体会颇值得我们学习和借鉴。 ——出台《社区再投资法案》（以下简称《法案》）是为了满足中低收入群体的信贷需求。因为尽管中低收入群体中也有相当一部分人和小企业具有良好的信用记录，但一些金融机构只从其获得存款，而不愿意贷款给他们。这里既有观念上的原因，也有一些客观上的经济制度因素。 ——《法案》确认了金融机构满足社区信贷需求的义务，由包括联储在内的联邦银行监管机构来执行。从经济学的角度看，《法案》可以认为是试图调整市场失灵，引导银行为低收入者提供信贷的法案。关于《法案》的争论一直持续，对这一法案的批评主要围绕法案扭曲了信贷市场，导致不良贷款产生。 ——《法案》出台最初并不是很受重视，监督执行效果也一般。但是，由于有关政策的完善以及经济、科技的发展，信用评级更趋完善，低收入居民的信贷状况得到改善。银行在实践中也积累了很多经验，感觉到如果管理得当，低收入群体的贷款也能够获得很多收益。联储也研究发现，《法案》相关贷款某种程度上至少是盈利的。在这里社区组织发挥了重要作用。社区组织一方面为金融机构提供客户信息，一方面为社区居民提供金融教育培训和咨询服务。到后期，专门为低收入家庭提供金融信贷服务的社区发展银行和金融机构兴起并发展起来。 ——随着贷款的增加，实践的发展，《法案》的有些规定已不能适应新形势的需要。……《法案》先后在1989年、1995年和2005年修改三次。在每次法案修改中，都是为了发挥《法案》在促进低收入社区经济发展中作用，同时减少负面影响。 ——研究发现，对《法案》正面评价更多一些。尽管有人认为《法案》带来的社会成本大于社会收益，但有学者认为《法案》在帮助解决市场失灵和以相对较低的成本加强对弱势群体的扶持还是非常有效的，因为《法案》制定了相对灵活的标准而不是规则。 ——展望未来，《法案》将会继续反映金融市场和经济的发展变化。可以预见未来十年经济金融形势的变化很大。因此，创造性和灵活性对于确保《法案》继续促进社区经济发展是非常必要的。 政策建议 借鉴美国《社区再投资法案》的经验,笔者认为制定县域金融机构一定比例存款投放当地的政策不应总是停留在研讨层面。目前宏观面上的银行资金流充足的“宽货币”,城市贷款过度集中导致的竞争风险等都有利于及时出台此项措施,从而把资金配置到相对缺乏的县域农村。 （一）边实践，边探索，边完善 美国的《社区再投资法案》直到今天仍有争议，但至少有两点值得肯定和借鉴：第一，该法案的确为弱势群体提供金融服务和支持发挥了不可替代的作用，且一些金融机构取得了较好的经济效果和社会效果。第二，任何政策制度不可能尽善尽美，但是该法案能根据经济形势的变化和各方意见的反馈尽量作出与时代相适应的调整，以不断完善。同样，在我国当前农业、农村始终是全党工作重中之重的情况下，更需要对遇到的问题，或者是预计可能遇到的问题，边实践，边探索，边完善，从而为社会主义新农村提供更为有力的金融服务。 （二)以正向激励原则鼓励商业银行把资金投入当地 农业的弱质性决定了农村金融业务的高风险性,可以辅以风险补偿机制覆盖银行的经营风险。对新设立的涉农金融机构或分支机构网点实行所得税两年减免。对农信社享有的三年免所得税、营业税由5％降到3％的优惠政策在到期后应该继续实行。对连续三年完成一定比例投放当地的县域金融机构可持续下一轮的优惠政策；对完不成一定比例投放当地的金融机构不得享受任何优惠政策,连续3年完不成一定比例投放当地的金融机构应退出县域。 (三)对一定比例指标实施刚性监管的同时应出台柔性监管措施 一是监管机构每半年将各金融机构满足其县域的信贷需求作公开通报。二是监管机构在评估县域金融机构申请特许、新业务开发、兼并收购其它机构时,都要首先考虑该机构执行该措施办法的情况,以决定批准与否。三是在关注县域金融机构按一定比例投放贷款数量的同时,也应关注贷款的质量效果。 (四)以存款保险制度强化投入县域的资金 借助于即将出台的存款保险制度安排,对完成存款一定比例投放当地的金融机构，相对下降缴存额度,在风险的兑付中可以享受其他未完成该任务的金融机构的存款保险,同时也保证了投放县域当地资金的安全。 (五)创造良好的金融生态环境 建立多层次信用担保体系；提供农户、农企互保联保、农村土地以及动产抵押；提供良好的信用环境和债务依法执法环境；营造多种金融机构、多样融资方式氛围,有利于县域金融机构扩大经营资金；为县域资金的投入提供有效益的、安全的基础条件。
