爱华网在中国推行“大部制”的迫切性虽强，但也无法一蹴而就
作者：贺军
在党的十七大报告中，在谈到政治体制改革时，胡锦涛总书记强调，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制订行政管理体制改革总体方案，减少政府对微观经济运行的干预；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。 在笔者的印象中，在全党的大会报告中正式谈到“大部门体制”，十七大报告还是第一次。很显然，这为今后中国加快行政体制改革定下了基调，也明确了行政机构改革的基本方向。所谓大部门体制也称之为“大部制”，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，部门的管理主要是从宏观上管理，制定战略和大的政策。简单而言，就是“宽部门，少机构”。 无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向“大部制”转变。 首先，中国的政府机构在数量上过多。目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量多、类型多，分工过细。不少部门职能相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。综观市场经济发达国家的政府机构，其设置的惯例均是实行“大部制”，美国总统内阁为13个部门，日本内阁设1府12省厅，德国为15个部门，英国为18个部门。 其次，过多的政府部门在职能和行政效率上很低。与多数发达国家相比，除了前面提到的数量过多之外，中国的政府机构设置有很多不合理之处。比如在与农业相关领域，中国设有农业部、水利部、林业总局等，而在美国，这些职能都属于农业部；在交通运输领域，中国有铁道部、交通部再加上民航总局，而美国则只有一个运输部；在能源领域，中国的煤炭、电力、核能、石油等各自独立，其实，一个大能源部就能涵盖上述各个领域。可以看到，美国是大农业、大运输、大能源的概念，中国则是小农业、小运输、小能源的概念。在笔者看来，根据中国的需要，最有必要存在的部级机构是：外交部、国防部、商务部、财政部、劳动和社会保障部、能源部、央行和海关等，其他现有部委的一些职能，在“大部制”之下，都可以归并到上述部门中。 中国是大国的另一重意义，是今后需要越来越多地从战略和宏观层面去处理国际国内事务。坦率而言，国内现有的政府部门设置与未来形势要求还有很大距离，政府机构结构设置得太细，对权力和资源的把持又很集中，有很多职能交叉、重叠的现象。实际管理时，说是搞宏观管理，结果总是搞成了微观管理，干预了企业和市场的微观活动。由于现在部委数量过多、职能过细，这必然导致很多部委争夺财政资源。 从1982年以来，国务院已经进行了五轮政府机构改革。过去的四轮改革已经基本完成了摆脱传统计划经济体制下政府管理模式的任务。近两年由于宏观调控和金融改革，行政体制改革实际上已经被耽搁了。现在十七大报告中明确提出行政改革要实行“大部制”，有理由相信，政府“大部制”改革将会很快提上议事日程，甚至有可能在明年开始着手布局。
任何改革都是既得利益的调整。从国家整体上看是具有效率的改革，从部门利益来看往往就成了“革命”。实行大部制尤其如此，这将比1998年时国务院推动的政府机构改革的冲击和影响更大——因为“大部制”改革直插体制内的深层次问题，涉及诸多部门利益，乃至公务员队伍的稳定等问题。比如被精简掉的部委，其庞大的公务员队伍如何安置、部委合并之后谁上谁下，这都是一些极为现实的问题。因此，在中国推行“大部制”的迫切性虽强，但也不能一蹴而就。 笔者判断，在明年3月“两会”之后，“大部制”改革可能会启动。大部制的建立应该坚持一个原则：宏观管理上要集中，强调体现国家战略；在产业运行上则可以分散，强调市场化。所谓集中，必然涉及到从现有部门手中“收权”，以建立能源部为例，将涉及到国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委，以及中石油、中石化、中海油、神华集团、国家电网等国有能源巨头。虽然在现有的利益格局下进行改革和利益重组极为困难，但中国实行以“大部制”为核心的行政改革，已经是大势所趋、时不我待了。
