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修订后的节能法将节能调整为一项国家基本国策，但也向现有的并不科学的管理体系作了妥协
文|张梓太
十年前，中国制定了《节约能源法》（以下简称节能法），该部法律的制定对推动中国节能工作的开展起了一定作用。在过去十年里，中国的GDP年均增长近10%，而一次能源消费年均增长只有5%，基本实现了“以能源消费翻一番支持经济总量翻两番”的目标。 但若做横向比较，中国的能耗水平依然很高，2002年—2005年分别为1.30、1.36、1.43、1.43吨标准煤/万元，2006年上半年同比上升0.8%，约为世界平均水平的3.1倍。如此高的能耗水平，给中国的能源供给和环境保护造成了很大压力。为改变这种状况，中国政府在国民经济和社会发展“十一五”规划中提出了到2010年，单位GDP能耗比2005年降低20%的具体目标，与此同时，中国全国人大常委会也启动了节能法的修订工作。这一新修订的节能法已于2007年10月28日正式发布。 从理念层面看，这次节能法的修订，立法宗旨由多元目标调整为一元目标，即促进经济社会全面协调可持续发展，节能由国家发展经济的一项长远战略方针调整为我国的一项基本国策。从制度层面看，修订前的节能法在法律框架设计上偏重于规范工业节能，对建筑节能，交通运输节能重视不够，对建筑节能只作了原则性规范，对交通运输节能基本没有涉及。而现实情况是，随着我国城市化进程的加快和人民生活水平的提高，建筑业、交通运输业已成为我国的支柱产业，能源消费增长较快，已分别占到了能源消费总量的20%和10%以上。因此，加强这两个领域的节能工作，显得尤为迫切。新修订的节能法用了很大的篇幅对建筑业和交通运输业节能进行规范。 在制度革新方面值得一提的是，以往的节能立法，对政府机构只规定了管理责任，没有规定包括政府自身在内的公共机构的节能义务，没有体现政府带头节能的要求。而目前我国包括党政机关在内的公共部门，每年的能源消费量已高达6000万吨标准煤，约占全国能源消费总量的5%，终端能耗的增长远远超过全社会的平均增长速度。根据这一现实，新修订的节能法专门设定了“公共机构节能”一章，规定了公共机构的节能规划、能源消费定额、能消审计、政府节能采购等一系列节能制度。政府等公共机构节能不仅可以节约能源，减少公共财政开支，而且可以有效推动节能新技术、新设备、新材料的推广应用。胡锦涛总书记曾指出，各级党委和政府要在节约能源资源方面率先垂范，先行一步，带动全社会广泛开展节约能源资源活动。 在市场机制下，推行节能制度，其保障措施显得特别重要。许多情况下，节能应当是单位或个人的一种自觉行为，不可以用强制手段推行。因此，传统的靠国家强制力保证法律实施的理念在节能领域不完全适用。新修订的节能法因应节能的特殊性，把激励措施作为节能法律制度实施的重要保障。激励措施主要有：⑴要求中央和地方省级财政安排节能专项资金，支持节能事业。事实上，2007年中央财政已经设立了节能专项资金。⑵国家制定税收优惠政策，从生产、消费和进出口等方面促进节能。包括对生产、使用列入法定推广目录的需要支持的节能技术、节能产品，实行税收优惠等扶持政策；实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高；运用税收政策，鼓励先进节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口。⑶实行促进节能的政府采购政策。政府采购监督管理部门会同有关部门制定节能产品、设备政府采购名录。（4）制定财政贴息等政策，引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。⑸运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷；对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策，等等。这些激励措施以一种全新的立法思路和法律制度引领和调整节能工作，力度很大，这在过去的立法中是很少见的。用这些制度去激励人们积极主动节能，效果应该是显著的。 可以肯定，节能法的修订对推动新时期中国的节能工作的开展会起到积极作用，新的立法理念与新的法律制度无疑会促成新的节能形势的形成。但也必须看到新修订的节能法值得商榷的地方还有不少，特别是在包括节能管理体制这样一些核心制度的构建上没有实质性突破，立法向现有的并不科学的管理体系作了妥协，这将会影响到这部法律的实施效果。 （作者为复旦大学教授,中国环境资源法学会副会长及上海环境资源法学会总干事,曾负责《节约能源法》修订前期理论研究。）
