爱华网在兼顾“公正”和“均平”的前提下，居民收入分配方面的政府责任应当是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底，并做到分类分层调节
文|贾康
改革三十年，改的一大部分其实就是收入分配制度。而十七大报告在讲到收入分配体制改革时有所变化，由原来“第一次分配效率优先，第二次分配兼顾公平”，转而强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的问题，再分配要更加注重公平”。 这是一个巨大的变化。此前初次分配在改革开放以来一直强调效率，收入分配的公平问题一直放在再分配中解决。
中国居民收入差距的扩大和相关的收入分配问题，早已引起各方面的广泛关注，在十七大报告中有所强调本是题中之意。政府的收入分配调控对于促进居民收入分配合理化，无疑应当有所作为。但一直以来，什么样的收入分配格局、何等程度的收入分配差异是收入分配“合理化”的标尺，却并没有一定之规，依经济社会发展阶段、国情条件、文化传统和社会心理等的不同而不同，笼统而众说纷纭的“基尼系数”等指标，并不能形成可靠依据。 自改革开放以来，从“注重效率，兼顾公平”的主张，演变到“更加注重公平”的要求，反映了公平与效率关系权衡中侧重点的阶段性变化，但这种表述的内在逻辑，还是把公平与效率看作两者此长彼消的关系。我认为，如果作细致、严谨的把握，应该把中文的“公平”之内涵再拆分成“公正”和“均平”两个指向。过去的问题是，实际上人们讨论公平问题时，往往是把这两个指向的概念混同而“一锅煮”了，后边带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。 厘清政府职责 此前，在“一锅煮”的状态下，政府没有在效率和公平中间获得理想的弹性分寸，结果常常是或者为了效率过分放弃公平，或者为了求得绝对公平牺牲效率。厘清政府在收入分配中的职责是十七大后的关键问题。 我认为，在兼顾“公正”和“均平”的前提下，居民收入分配方面的政府责任应当是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底。 如果从权利公平、起点公平、规则公平、过程公平——意在公正——的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，廓清与保护合法的产权、公民权利和公平竞争的环境。如果从结果公平（意在均平）的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。 由于对社会成员的发展而言，前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是应当明确政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化也就是要托一个底，即政府应该提供的诸如普及义务教育、实施基本医疗、住房的社会保障这类“公益品（公共产品）”，对其应该保证的公共供给，必须由政府托起来，进而给所有社会成员最基本的发展起点。 但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。另外，政府对所托之“底”的正确把握也十分重要——如“居者有其屋”的托底之举，正确的做法应是托在“廉租房”，而不是以所谓“经济适用住房”为名的产权房。 结果的公平（“均平”）与效率确有一定的负相关关系，在目前中国经济社会“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织状态下正确处理收入分配“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是十七大后政府在再分配领域的政策理性的核心问题之一。 任何一种分配状态都可能“仁者见仁，智者见智”，但从社会公众总体的可接受程度而言，在维护公正即维护公民权利公平和经济活动起点公平、机会公平、规则和过程公平的前提下所形成的分配结果，是最接近于“合理”的状态，政府只需以再分配手段（也包括鼓励公益慈善行为等）作适当的“均平”处理即可。 概而言之：在维护权利、起点、规则、过程公平的前提下，应鼓励的收入差异还需要有所鼓励；正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制；不正当的收入差异则应大力消除，这样才有利于把握好公平与效率的权衡。 分类分层调节 毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两级分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但既然十七大报告强调，“再分配要更加注重公平”，便需要以对居民收入差异作出正确分析为前提，来有针对性地在公正基础上实施分类对待的调节政策，并与政府其他政策协调、组合、配套。 中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别： 第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。改革开放之后，新的分配机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种以公正为前提，源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，是正常现象。 第二是源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异，客观存在的这种差异必然带来各人收入水平上的差异，这种在竞争中形成的高收入无可厚非。 第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因，每一个具体社会成员在资金、不动产、乃至家族关联、社会人脉等方面，必然是有所差异的，而由此带来的收入（如利息、房租、以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益）高低不同，也是客观存在的。权利、过程和规则是否公正，是我们判断这方面收入正当、合理与否的主要依据。 第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同而结果大相径庭，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。 第五是源于现行体制、制度某些不够合理的“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大。这中间的规则即使是“对内一致”的，对社会其他群体也已有不少明显的“不公”问题，需要切实地重视和改进。 第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。这些潜规则许多是明显地不公正的，亟需整改。 第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联。这种因素形成的高收入，从起点、过程来看，就已经毫无公正可言，而且是构成罪行的。 上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，不可一概而论。但从下一步的政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。 对于勤劳致富、才能致富（前述第一、二项原因），政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调；对于要素占有和机遇不同（前述第三、四项原因）而形成的收入差异，政策上应当作适当调节，但不宜作抹平处理；对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理（前述第五、六项原因）造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变，追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节——光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”；对于违法乱纪的“黑色收入”，必须坚决惩处、打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。 高收入调节 高收入调节是目前政策非常敏感的问题，但是目前的政策取向往往在此方面缺乏作为，并造成一定的社会舆论影响。税收杠杆、法治吏治、打破垄断、完善社保是四个调节高收入阶层的手段。 以规范的税收杠杆调节个人收入，这是对待高收入阶层的基本政策。但是中国当前存在的一个大问题，是个人所得税流失较严重。主要原因包括富豪阶层往往把个人收入混入生产经营的管理费用，个人收入数据不真实、不透明。在大力加强个人所得税征管工作方面，现阶段的重点首先要放在高收入群体方面，并积极研究、准备推出物业税、赠与税等。 一夜暴富往往是以非法收入为基础形成的高收入，其来源不外暴力违法、权钱交易，在任何时候都应当打击、遏制，法制、吏治是必须加强制度建设的两个方向。 垄断作为一种创造高收入的手段，受到越来越多的瞩目，政府的职责是取消特权，打破垄断，保护公民权利，让社会成员之间实现公开、公平竞争。 政府能做的，也是政府必须做的，是建立完善的社会保障机制，提高社会对高收入阶层的理解度与容忍度，使社会安定与发展活力高度统一。 (作者为财政部财政科学研究所所长、中国财政学会副会长兼秘书长)
