爱华网文/郝远超 当青岛部分市民的饮用水安全受到威胁时，当地有关政府部门和企业责任方，双双陷入沉默；当外资高溢价竞买国内水务资产，公众利益是否因此受损争论不休时，当地有关政府部门和当事企业，依然没有勇气将幕后条款公之于众。 外资到底看中了中国水务什么？外资进入在多大程度上推高了中国水价？中资水务为何接连败北？这些疑问将随着记者的调查而云开雾散。 水务改革进行多年，政府、企业和公众三方之间的博弈仍在继续。目前看来，在强大的外来资本面前，当地有关政府部门为公众谋利的声音逐渐微弱。当地有关政府部门的利益和企业利益得到短暂满足的同时，公众利益有被边缘化的倾向。然而，如何达到利益的平衡点，将影响水业改革的走向和未来。 一线调查 外资水务卷入青岛“排污”风波 2007年，两家来自法国的企业格外引人注目。除法国达能集团与娃哈哈的纠纷外，全球最大的水务集团法国威立雅，先后以高溢价收购了海口、兰州、天津水务集团的近50%股权，引起了业界和媒体的广泛关注。 外资高溢价收购中国水务资产是否是一场阴谋成为各方争论的焦点。然而，在2007年7月间，威立雅旗下的青岛威立雅水务运营有限公司（下称“青岛威立雅”）被曝出涉嫌向自来水管道排放污水，在当地居民中引起了震动。 值得关注的是，青岛威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂是2008年北京奥运会帆船比赛的配套项目。其母公司法国威立雅水务集团（全球500强企业）是一家有着良好声誉的环境服务提供商，有着先进的污水处理技术和丰富的污水处理经验。这家外资企业是如何卷入这场污染风波的呢？ 发现排污 “这件事很敏感，现在还没有明确的调查结果。”10月29日，青岛排水管理处处长郑斌表示。 让郑斌“敏感”的这件事发生在三个月前。2007年7月，有青岛市民发现青岛威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂，擅自将污水处理厂回用水管道接到了自来水主管道上，回用水进入自来水主管道后，污染了自来水的水质。 据业内人士介绍，污水处理厂的回用水只是被简单处理过的污水，里面含有大量重金属、各种病菌等有害物质，只能用于冲厕所、浇花等。 “7月9日，我刚刚上班，就发现单位的公告牌上写着，自来水不能饮用。”青岛排水管理处麦岛四工区的职工倪洪（化名）说，“那几天我们就发现，单位的自来水里有异味，而且很多同事都出现了拉肚子的现象，我们怀疑单位的自来水遭到了污染。” 随后，青岛排水管理处麦岛四工区的维修工对单位的自来水管网进行了检查，结果让人惊诧，与青岛排水管理处麦岛四工区同处一办公地点的青岛威立雅院内，直径250毫米的自来水管道上竟然连接了一个阀门，直接通在了直径150毫米的回用水管道上。 “那是一个一米见方的露天水池，可以清楚地看到，自来水管道通过一个阀门跟回用水管道连在了一起，当时很多同事都在现场。威立雅的人讲，20多天前他们就在自来水管道上安装了这个阀门。”倪洪说。 “当时有同事拿着透明的一次性杯子去接水，发现自来水里有很多漂浮物，并且散发着一股臭味。”倪洪和同事们怀疑单位自来水遭到的污染与这个阀门有关。 据青岛排水管理处麦岛四工区的一位人士介绍，回用水管道的压力大于4公斤，自来水管道的压力则小于4公斤，由于回用水管道的压力大于自来水管道，因此当阀门打开时，在压力的作用下，回用水管道的污水会被推进自来水管道，与自来水混杂在一起，自来水稀释后的污水很难被发觉。 这位人士说：“当时青岛威立雅的人说这个阀门是蝶阀，但显然不是。蝶阀是密封装置，不能随便搬动；但这是个普通阀门，可以随便开关，也更方便将污水排向自来水管道。” 青岛排水管理处麦岛四工区的职工发现自来水管道与污水管道连在一起后，青岛威立雅称将暂时以每人25元的标准给予午餐补助，并拆除了通向自来水管道的相关设备。但倪洪透露，两天后，回用水管道又与自来水管道接在了一起，直到10多天后才完全拆除。青岛威立雅的负责人也称自来水的质量已恢复正常。 污染嫌疑 8月初，青岛《半岛都市报》接到多个来自麦岛附近居民打来的热线电话，都反映家中的自来水中出现杂质，并且自来水的颜色变黑。 负责供水的青岛海润自来水公司，曾到现场提取水样进行化验。该公司负责人表示，经过初步调查，可以肯定自来水出厂时并未出现过任何问题。至于自来水在输送时出现过什么意外，该管道已不在他们的管限范围，此事还有待其他职能部门的进一步调查处理。 曾将回用水管道连到自来水管道上的青岛威立雅不免引起了人们的怀疑。但是，青岛威立雅否认了这一说法，表示虽然回用水管道和自来水管道接到了一起，但并没有向自来水管道进行排污。 “把回用水管接到自来水管道，既然不是排污，当初就不该安装这个阀门，否则安装的目的是什么呢？”倪洪说，“青岛威立雅有很多员工，都是我以前的同事。据他们说，威立雅的院内还有一个压力泵，当回用水管的压力低于自来水管时，就可以使用这个压力泵，把回用水管里的污水冲进自来水管道。” 出于饮用水安全的考虑，多位市民已向青岛市政府和市政公用局举报了青岛威立雅的做法。据知情人士透露，该污水处理项目为2008年北京奥运会帆船比赛的配套项目，所以青岛市政府内部对此十分谨慎，因此并没有向社会公开最终的协商处理结果。 2003年11月，青岛光威污水处理有限公司（下称“青岛光威”）与青岛市政府达成协议，进入该市污水处理项目，包括青岛海泊河污水处理厂及青岛麦岛污水处理厂，项目总投资为42808150美元，委托青岛威立雅运营。 青岛光威由光大威立雅水务和青岛排水处合资组建，分别持有60%和40%的股权；而光大集团旗下香港上市公司光大国际（257）和威立雅，分别持有光大威立雅水务60%和40%股权。 “这件事情已经解决了，威立雅只是股东之一，具体调查结果要问青岛市政公用局。”10月29日，威立雅中国华北区公关部的蔡旭东这样回答记者。 排污原因 光大国际年报显示，青岛的污水处理项目自2005年1月1日起正式开始商业运营，日处理污水15万吨，麦岛污水处理厂和青岛海泊河污水处理厂每天各处理7.5万吨。 2005年4月，麦岛污水处理厂二期扩建工程开工，由青岛光威出资约2.44亿元人民币兴建。 倪洪认为，今年7月初，麦岛污水处理厂二期工程刚刚投入运营，其实际日处理能力达不到设计的14万吨，或者污水排放量大于其实际处理能力，都会导致麦岛污水处理厂囤积大量污水。 据蔡旭东介绍，青岛威立雅2003年刚接手麦岛污水处理厂时，该厂当时日处理能力为每天10万吨污水。威立雅与青岛市政府的合同约定，麦岛污水处理厂二期工程完工后，日处理能力达到14万吨，与海泊河污水处理厂的合计日处理能力是21万吨。2007年7月，正式投入商业运营后，经过处理的污水水质为1级B类。 根据光大国际2006年年报披露，截至2006年底，青岛光威从青岛排水处收取污水处理所得收入为港币52667000元，每天收入约14万港币（包括海泊河污水处理厂）。业内人士估计，青岛光威向青岛排水处收取的污水处理费应在每吨1元人民币左右，可以推算出到2006年底，麦岛污水处理厂每天的实际处理污水量仍在七八万吨左右。 “虽然今年7月二期工程投入商业运营，麦岛污水处理厂的实际处理能力每天应达到14万吨，但考虑到设备的运行和调试需要时间，这段时间每天的处理水量应低于14万吨。”国内某水务公司的高管朱平分析。 目前，麦岛是青岛市城市规划中唯一的一大片位于海边的可规划土地，大型楼盘和星级酒店呈逐年增加趋势。可容纳4000户的麦岛金岸社区，五星级的颐中酒店都在这片区域。 知情人士认为，麦岛区近年来的发展速度，常住人口的增加，已经远远超过当地基础设施的建设速度。“麦岛附近很多地下污水管道，仍是很早以前的300毫米管道，而不远的东海路片区，已经新铺设了1米、甚至1.2米的污水管道。基础设施落后，人口数量却在不断增加，导致每天排出的污水量已经超过了麦岛污水处理厂的实际处理能力。” 据倪洪透露，以青岛南海路为标准，沿海一线的污水都由麦岛污水处理厂处理，沿路有台湾路、太一路、太六路等7个污水泵站向其排放污水。“泵站的作用是将从居民家里、商业企业、医院等地流出的污水收集起来，通过隔扇区先将大的杂质过滤掉，再将污水排向污水处理厂，由污水处理厂处理后排向大海。” “这7个泵站每天排出的污水数量都不一样，尤其夏季是用水高峰时期，会比其他季节多出很多污水。此外，麦岛污水处理厂以前的实际最大日处理能力为10万吨。经过两年，二期工程才正式投入运营，14万吨的日处理能力已经是上限，还需要满负荷运营。可能的情况是，当某一天污水排放数量增加时，打开阀门将处理不掉的污水排向自来水管道，通过自来水进行稀释，达到排污的目的，这显然是个临时应急的办法。”知情人士分析说。 蔡旭东表示，污水处理标准要达到国家标准、青岛地方标准和合同约定的出水标准，在麦岛污水处理厂二期扩建工程完工后，出水水质已达到1级B类标准，完全可以向近海排放，但这个工程要分阶段完成。 威立雅的经济账 实际上，在青岛威立雅接手青岛的污水处理项目后，就曾遭到当地环保部门的点名批评。 2006年7月，山东省环保局曾曝光13家污染企业、15处不合格水源地和9家超标污水处理厂。其中，全省85家城镇污水处理厂中，未报数据的8家中有青岛麦岛污水处理厂。在监测的处理厂中，排放超标的有青岛威立雅运营的青岛海泊河污水处理厂。 2007年10月29日，经青岛环保局崂山分局证实，麦岛污水处理厂二期工程还未通过该局验收。 2007年9月30日，青岛市环保局发出《关于进一步加强对城市污水处理厂运行情况监管的通知》，要求进一步加强对辖区城市污水处理厂的监管。从今年10月1日起，所有城镇污水处理厂全部执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级标准，如原执行二级排放标准的海泊河污水处理厂以后要执行一级标准的B标准，即COD和氨氮含量为60mg/L和8mg/L。 “在环保局的严格监管下，麦岛污水处理厂二期工程没有完全投入使用前，如果污水处理标准达不到要求，不能向海里排放，也有可能促使他们向自来水管道排放污水。”知情人士说，“这些污水原本应该经过处理后排向大海，但之前有关部门曾对青岛威立雅处理过的污水水质进行过检测，检测结果是处理后的污水达不到向海里排放的标准。” 青岛排污风波，在朱平看来主要出于经济上的原因。 “污水需要经过隔离、药剂消毒等数道程序才能向海里排放，每省一道程序就会减少一些成本，威立雅这么做，无非就是想省钱，节约成本。”据朱平分析，污水处理费一般城市为0.8元/吨，并且计入水价代收。青岛目前每吨水价为2.8元，其中1元为污水处理费。在污水处理费得不到提高、实际处理数量增加的情况下，为了履行跟政府签订的协议，只能将处理不掉的污水排向自来水管道，达到排污的目的。 “如果事实真是这样，威立雅的做法只有一个理由可以解释，就是节省成本，增加收益。”德国柏林水务中国区总裁涂晓光分析说，政府向污水处理厂支付的污水处理费，是按照实际处理数量计算的，污水处理的越多，污水处理厂的收益越多。相反，如果每天污水的处理量低于合同约定的数量，政府就要按照合同约定处理量支付污水处理费。 “简单讲，如果一个污水处理厂跟政府的合同里写明每天处理10万吨，但是每天只处理8万吨，政府还是要支付10万吨的污水处理费。”涂晓光解释。 朱平认为，像威立雅这样的外资水务公司，十分注重控制成本。清华大学水政策研究中心主任傅涛曾经总结过外资水务公司的成本转移途径。 傅解释说，工程和设备服务关联是成本转移途径之一，就是约定合资企业的某个项目或者全部的工程服务项目或者主要设备必须由投资人所属的工程公司或设备公司提供，而提供服务的价格回避了竞争机制。这种关联在中国城市水业还经常被用在BOT污水处理厂建设之中。这种关联实现了收益的转移和再分配。类似上述的企业内部运营模式，地方政府在与外资谈判中通常采取默许态度，或给予口头承诺。青岛光威和青岛威立雅的关联关系，正符合傅涛的上述理论。
光大国际2006年年报显示，截至2006年12月31日，仅营运及维修保养污水处理厂，青岛光威已支付青岛威立雅之服务费为港币18225000元。 “一般来说，水务公司和政府签订合同时，都会提出每2年提高一次污水处理费。如果青岛威立雅发现日均实际需要处理的污水数量在不断增加时，第一反应就是要向政府提出调高污水处理费，以应付成本的增加。”朱平说。 日前，青岛市物价局、市财政局和市政公用局联合下发文件，自2007年8月1日起，除居民生活用水外的其他用水，污水处理费将由现在的每立方米1元涨到1.25元。 透视 外资竞买“超限战” 仿佛一夜之间，威立雅就成了同行质疑的对象。作为一项公用事业，高溢价并购国内水务企业，同行很难相信威立雅能通过正常渠道获得满意的收益率；消费者则担心水价会大幅上涨；同业协会担心会形成新的垄断。 在质疑声中，2007年9月27日，威立雅已经在天津举行了第25个中国项目的签约庆典。此前半个月，另一国际水务巨头中法水务在江苏扬州自来水引资项目上以8.95亿元的报价，将老对手威立雅甩到了身后。而在他们背后是柏林水务、安格利水务等一串国际水务公司的名字。 中国水务市场放开之初，威立雅以充分的竞争姿态，演绎了一场全方位的超限战。 报价战 2007年，威立雅在供水项目争夺上的大手笔，令业界咋舌。在国内水业的版图上，以威立雅领衔的外资已成为主导力量。 9月27日，威立雅水务以21.8亿元人民币夺得天津市北水业49%股权转让项目，这一出价超出净资产额3倍。这是迄今为止中国水务市场上单项合同额最大项目。 在天津项目中，威立雅击退的是香港中华煤气和中法水务，二者的报价分别是9.2亿元和11.9亿元。5月，威立雅以9.53亿元的报价获得海口水务集团新组建的给排水一体的项目公司49%的股权，报价总额超过标底约3倍，北京控股、首创股份、中法水务、中华煤气在角逐中落马。 2007年1月，威立雅水务集团报价17.1亿元，与兰州供水集团签署了45%的股权转让意向性协议，远远超过同时竞标的中法水务报出的4.5亿元和首创股份报出的2.8亿元。 一石激起千层浪，随后的几个月时间里，其高比例溢价行为是否会提高水价并损害公众利益，威立雅是否能通过正常渠道收回投资，在业界引起广泛争论。 4月，在中国水网组织的一次行业内部交流沙龙上，中法水务的与会代表率先发难。据当时一位参会人士透露，中法水务的代表指责威立雅在兰州项目的行为属于恶意竞价。随后，包括中法水务、首创股份和北京桑德等在内的多家业内著名水业投资者，在批评高溢价投资后，承诺联合抵制这种倾向的蔓延。 然而没多久，这种承诺的联合抵制便土崩瓦解。中法水务率先放弃了对威立雅高溢价竞买的抵制。8月18日，扬州自来水公司公开转让价值1.8亿元的49%的股份。中法水务报价8.95亿元，大大超过威立雅3.98亿元的报价。 “面对政府的融资套现心理，中法水务已经认识到不可能再以相对低的价格中标，只能从更实际地选择顺势而为。5年前，威立雅就投资约20亿元，以净资产三倍的溢价收购了上海浦东自来水公司50%的股权。为什么现在才有反对高溢价收购的声音？只能说明外资水务公司在中国业务的竞争开始加剧，之前的抵制行为，是中法水务被迫与受到挤压的民营水务企业站到了一条战线。一旦认清形势，这种联合抵制就不攻自破了。”上海某投资咨询公司的一位人士表示。 舆论战 9月，由国内民营企业牵头的全国工商联环境服务业商会发出关于城市水业资产溢价转让行为的公告指出：在政府定价的背景下，水业资产溢价是地方城市用以后预期的水价和水量收益进行的短期资产融资。因此，溢价的收益最终将进入消费者的支付体系中。 北京桑德集团总裁文一波认为，溢价是政府、企业和公众之间利益的平衡，资产转让的价格和投资回收都会计入成本，并影响水价，而且在目前阶段，高溢价已经对行业造成了巨大的冲击。 与此同时，作为兰州市招标项目的招商代理和法律顾问，北京大岳咨询公司总经理金永祥接连撰文三篇，表明溢价于公众利益无损。 “以争议最大的兰州项目为例，17.1亿元收购款之中，有6.99亿元是股权收购价格，其余10亿元是留给企业发展的后续资金，包括形成新的投资如兰州榆中新供水区域的基础设施建设等。”金永祥说。 “几家投标人的报价差别很大是事实，但我认为这种报价与项目是否溢价没有太大关系。投资人的报价主要取决于综合考虑各种因素后对企业价值的评估值。像兰州自来水这样的公司是一个很复杂的系统，不同投资人对企业未来的预期不同，评估结果出现差异是正常的。”金永祥认为，“我相信所有投标人都是有战略考虑的，只是战略不同罢了。” 业界仍然不相信威立雅能通过正常渠道获得投资回报。 清华大学水政策研究中心主任傅涛表示，现在对于溢价的问题还不能做出结论，所有的结论都必须依据详细的条款。希望有一天，溢价项目背后的条款能够公布于众。 持久战 威立雅认为，对兰州供水项目投以巨资，这与其在中国市场上的战略布局相关。 “市政项目的特性决定一定要和政府的步伐一致。兰州供水项目的价值还在于对西部周边区域的影响，这是威立雅在中国布局中很重要的一步棋。”威立雅中国副总裁黄晓军说。 法国威立雅水务全球首席执行官安东尼·弗莱罗认为，在特许经营行业中，企业无权制定价格，是政府根据需要进行调价。在合同当中，作为维持企业正常运行的条件，威立雅会预计今后价格变化的趋势和方式，这包括当地成本的上涨，也包括整个国家的水价调整方式的演变。 事实上，威立雅曾经期望兰州政府作出承诺，即每2年上调一次水价，每次上调0.2元，在30年特许经营期限结束时，兰州的水价最终能达到4元左右。 虽然兰州水价的上涨未来还存在不确定性，但威立雅自1997年在天津获得第一个项目起，到2007年，天津居民生活用水的价格已由每吨0.68元提高到目前的3.40元，10年里水价上涨近5倍。 根据国家发改委过去三年对36个大中城市进行的水价跟踪调查，地方发改委每半年上报一次的数据，国家发改委价格司得出的结论是：“水价正在以每年10%的速度上涨。” 除了对未来水价上涨的预期外，威立雅在兰州项目上，与兰州市政府签订的有偿转让协议，为其收益能够得到保障埋下了伏笔。 “现有资产和土地不能转让的情况下，按照威立雅在兰州的投资规模，除非兰州城市人口发生爆炸性增长，否则我想不出威立雅会用什么方式收回投资。”德国柏林水务中国区总裁涂晓光说，“水价上涨虽然有可能，但还要政府同意。水价上涨后，人们的节水意识会更强，但如果供水量没有大幅度提高，威立雅也很难获得预期的收益。” “据我了解，威立雅与兰州市政府签署的协议内容之一，就是经营期满后的有偿转让方式，这样威立雅的压力就小了很多。”国内某水务公司高管朱平说。 特许经营期满后，运营企业一般会通过有偿转让和无偿转让的方式，将水务资产移交给当地政府。 “合同到期之后的资产处置问题，很容易被政府忽视。威立雅在兰州项目上，与兰州市政府签订的是有偿转让协议，当地政府最终要从威立雅手上把这些资产买回来。”朱平表示，“威立雅在兰州的特许经营期限为30年，这期间产权的权重和不确定性将加大，现在已向兰州供水集团注资了10亿元，30年经营期满后，如果以清产结算的方式，即使按全部折旧来计算，最终转让给兰州政府的价格也不会低于10亿元。” “可以相信，30年时间，威立雅完全可以把这部分资产做大数倍，再按照当时的资产价值卖回给兰州政府，这样威立雅就能把投资和预期利润都收回来。”朱平说。 纵深 “拷问”水务改革 2002年底，建设部公布了推进市政公用行业市场化改革的意见，明确了城市水业改革与推荐市场化为主要方向。截至今年底，改革即将行满五年。 由于价格监管是水业市场监管体系中的核心内容。因此，在地方政府高价出售水务资产成风，与政府监管的公共利益性不一致时，威立雅的行为给了我们一次重新审视水务改革得失的机会。 五年改革路 我国水务改革出现外资的身影，始见于20世纪80年代初。我国通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款，在主要大城市建设了100多个水务项目。到20世纪90年代，随着鼓励外资投资中国公用事业设施建设的政策出台，洋水务开始直接投资。但这一阶段水务业开放领域仅限于水厂和污水处理厂，未涉及管网，合作方式也以BOT和合作公司的方式为主。 2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。 2004年3月，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，威立雅、中法水务等外资水务巨头纷纷与国内水厂进行合资，出现了水务改革的第二次浪潮。 清华大学水政策研究中心主任傅涛认为，对城市供水行业改革而言，影响最大的表面上是特许经营政策，实质上却是产权改革政策，而其中的关键点又是城市水业资产的处置方式问题。 “虽然建设部一直在推进特许经营制度，但是，在中国城市供水新的改革项目中，许多项目背离了特许经营。因为大部分自来水公司的改革出让了部分或者全部完全意义上的产权，实现了专营。”傅涛说。 建设部政策法规司副司长徐宗威在“2007中国水战略论坛”上表示，今后公用事业要坚持政府为投资主体。“特许经营改革，我理解是经营层面的改革。但是这几年实践走下来，我们产权改革的步子更快一点，经营权改革的问题研究的反而少了。” 傅涛认为，在中国城市水业改革整体缺乏高层次的政策引导和保障，部分地方政府有着巨大的融资冲动，过度溢价正是因此而生，需要引起足够的警惕。 今年以来，外资高价购买内地水务资产的动向，已引起了中国城镇供水排水协会的注意。今年5月份，水协就各地方政府出让水务资产的背景、外资在购买水务资产中的竞买情况等问题作了调研，试图给急于出售水务资产的各城市政府提出风险提示。 “协会的调研结果已经报到了国务院。最近，建设部城市建设司就这个问题已展开了新一轮的调研。”10月29日，水协的一位人士称。 水务改革的新阶段 股权改革和特许经营权放开之后，一批内外资企业开始以各种方式进入到各地水务企业当中。据统计，到2010年，中国需要2万亿元用于改善城市供水系统和新的管网建设。 但是，今年以来，在大型项目的招标当中，已经很难见到本土水务企业的身影。“2003年以前，外资还没有这么明显的优势。一是外资还吃不透水务改革的政策，二是地方政府比较排斥，认为改制过程中，政府承担了太多成本，而钱都让外资赚走了。比如职工安置问题，政府还担心外资进来后，水价会上涨，增加当地企业的生产成本。”国内某水务公司高管朱平说。 随着城市发展进程的加快及公用事业改革的深化，城市基础设施建设资金的匮乏，让各地政府显得捉襟见肘。 北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，水业是资本密集型产业，需要大量的发展资金。改革的初级阶段，大多是一些污水处理的小项目，国内水务企业在技术、管理和资金实力方面与国际水务巨头之间的差距不明显，还存在一定的机会。 “由于城市供水管网的建设和改造等方面的资金需求，政府现在更看重谁出的价更高。所以，在国内二类城市的争夺上，首创股份这样的国内企业还有机会争一争，但在一类城市的大型项目上已经没有任何优势，外资给出的报价通常是我们的3~5倍。”朱平说。 “水业改革发展到现在，到了建立健全规范的监管体系的时候了。“没有监管的水业改革一定是失败的改革。”金永祥表示，供水企业与公众利益的矛盾始终存在，政府在通过引入资本力量解决水业问题的同时，应对新体制进行监管。在整个监管体系中，监管规则建设是当务之急。
