爱华网美国对进口铜版纸的调查案产生终裁结果，第一宗同时启动反倾销和反补贴手段的贸易保护案例又进一步
文/赵航 杨悦
美国首都华盛顿当地时间10月18日，美国商务部宣布了对三个国家——中国、印尼和韩国铜版纸反倾销和反补贴案的终裁结果，决定维持对中国适用反补贴法的初载决定，并对来自中国的铜版纸征收21.12％－99.65％的反倾销税以及7.4％－44.25％的反补贴税，远高于对印尼和韩国两国生产商征收的税率。 在美国商务部作出终裁决定后，美国海关及入境管理部门将暂停相关进口货物的清关，并根据最终税率对其征收保证金。此案的最终结案，还要等待美国国际贸易委员会（USITC）就铜版纸进口是否对美国企业造成损害作出终裁裁决，终裁日期定在11月30日。 这一结果并不令人意外——历史上美国商务部改变初裁决定的情况非常少。不过，和初裁决定相比，有一个明显的变化是，美国商务部分别下调了反倾销税和反补贴税的下限税率，但提高了反补贴税的上限税率。这一变化和中国企业不同的应诉态度和准备有关。 企业应诉选择 铜版纸一案发起于2006年10月，是美国针对中国首例保持涉案企业非市场经济地位的同时发起的反补贴调查，打破了美国沿用了20多年的对“非市场经济国家”不适用反补贴法的判例。主要调查对象为中国出口美国铜版纸前二甲金东纸业（江苏）有限公司（下称金东纸业）和山东晨鸣纸业集团股份有限公司（下称晨鸣纸业）。 金东纸业为外商合资企业，由印尼金光集团所属的金光纸业(中国)投资有限公司和镇江金达工贸有限公司共同投资，总投资21.73亿美元。2006年金东纸业向美国出口了173吨铜版纸，占美国当年进口量的65％左右。 山东晨鸣纸业集团股份有限公司则是一家在国内A、B股同时上市的企业。据该公司网站介绍，该集团集制浆、造纸、能源生产于一体，拥有十多家子公司。总资产170多亿元，年纸品生产能力400万吨，是国务院确定的“全国520家重点企业”之一。2006年出口美国铜版纸约83吨。占美国当年进口量的30％左右。 在今年3月30日美国商务部公布的反补贴调查初裁结果中，认定补贴存在并对美国企业造成损害，决定对中国铜版纸产品适用反补贴法，并征收10.9％到20.35％的临时反补贴税；5月29日，美国商务部又公布了对中国铜版纸增收反倾销税的初裁决定，决定征收23.2％到99.65%的反倾销税。在两起裁定中，金东纸业均获下限税率，晨鸣纸业则均获上限税率。 在终裁结果中，两家企业的待遇差距进一步拉大。在反补贴税率上，金东纸业仅获7.4%的最低税率，而晨鸣纸业则被课以44.25%，比初裁结果高出近24个百分点。同样，在反倾销税率上，金东纸业获得下限21.12％，比初裁略有下调，晨鸣纸业则维持初裁结果，仍然高达99.65％。 北京高朋律师事务所王磊律师向《财经》记者表示，终裁结果差别大，最主要的原因是晨鸣中途不应诉，也就是不配合美方的调查。根据法律，美方可依据自己掌握的信息包括原告提供的信息断案。 而金东纸业则从一开始便积极应诉，聘请了北京天地和律师事务所代理此案。此前记者曾联系晨鸣纸业法律事务部，对方在是否聘请了律师一事上一直含糊其词。终裁结果公布后，记者再次联系该部，一位工作人员告诉记者，负责该事务的主管正在休假，具体情况并不清楚。全国工商业联合会纸业协会宣传调研部周在峰向《财经》确认，晨鸣纸业确是中途退出应诉，他分析原因是晨鸣纸业觉得在美国市场的份额不如金东纸业。而金东纸业则从一开始便积极应诉，聘请了北京天地和律师事务所代理此案。 今年7月16日至28日，曾有十位美国商务部官员组成的补贴调查小组来华进行现场调查。由于晨鸣纸业选择不应诉，美国商务部官员分别到北京、上海和镇江对与金东纸业补贴诉讼相关的情况进行了调查。由于反补贴调查主要针对政府行为，调查小组不仅对企业发放了调查问卷，也同中国商务部官员及部分国有银行进行了会谈。 金东纸业的外商投资方、金光纸业（中国）投资有限公司（下称金光中国）市场部总经理郑锐当时在接受《财经》记者采访时表示，针对美方指控的13种补贴形式，企业逐一提供了详尽的数据以支持自己的观点。 以企业贷款为例，美方指控中国政府向金东提供了政策性贷款。 代表企业应诉的北京天地和律师事务所江鹏律师强调，企业的借贷每次都是同时向四五家银行询价，从中选择利率最优惠者借贷；而且中方提供的资料显示，有两次企业贷款由于抵押手续问题而流产，证明金东纸业的借贷过程基本上是市场化运作，而非政策性贷款模式。 江鹏在接受采访时认为，从技术角度上讲，美方这次对金东纸业提起反补贴诉讼，很大程度上是因为对中国的金融运作模式、企业生产运营情况不了解。以针对企业所得税的“两免三减半”优惠政策为例，美方指控这项政策是专项性补贴政策，因为该政策只针对“生产型外商投资企业”。金东纸业及其代理律师在问卷答复中向美方澄清说，这实际上是中国产业分类的划分方法，是相对于“服务型企业”而言的，并非借此鼓励和补贴企业出口。 对于美国商务部反补贴调查的终裁结果，江鹏曾预期，不可能改变初裁决定，但会适当下调税率。事实果然如此。金光中国市场部总经理郑锐亦向记者表示，公司正在对美国商务部的终裁结果进行评估，有可能就终裁结果向美国国际贸易法院提起上诉。 美国铜版纸市场基本关闭 终裁结果公布后，记者电话联系了晨鸣纸业出口部，一位工作人员表示，目前晨鸣纸业已经全部停止了向美国出口铜版纸的业务。44.25%的反补贴税加上99.65%的反倾销税，显然晨鸣在美国市场已经很难有立足之地。 中国造纸协会秘书长赵伟向《财经》记者表示，晨鸣纸业一定会退出美国市场，但不一定是致命的打击，因为晨鸣可以增加向日本、韩国的出口。而美国减少中国的铜版纸进口后，会增加从日本、韩国等其他国家的进口。在目前全球经济一体化的浪潮中，每个国家都是这条经济链中的一环。 金东纸业则表示，是否调整对美出口量目前还在评估过程中。金东纸业此次在反补贴和反倾销终裁中均获最低税率，似仍有喘息空间。不过赵伟表示，目前铜版纸的生产销售毛利率在15%-18%之间，两税合并后，也远高于这一水平。基本上，出口美国市场的铜版纸无利可图。 北京高朋律师事务所王磊律师则相对乐观，他认为这一终裁结果并非毁灭性的，企业也不至于彻底失去美国市场。企业还可以通过复审继续抗争，并争取继续获得市场份额。 在赵伟看来，美国这次借铜版纸案打破不向非市场经济国家征收反补贴税的判例，可能在于推动反补贴法案的立法。“纸品相对其他产业而言，不是关乎国计民生的敏感产品，所以很容易被拿来当做诉讼对象。但这一诉讼结果的影响却是很深远的。” “可以说开了一个恶劣的先例。”早在今年4月反补贴调查初裁决定公布后，中国商务部副部长高虎城便在一个研讨会的发言中说，“其目的是在对我不承认市场经济的前提下开实施反补贴调查的先例，并为此提供进一步的法律依据。” 果然，今年六七月间，美国启动的对华复合编织袋、薄壁矩形钢管、非公路用轮胎产品、环状焊接碳素钢管（标准钢管）等四起反倾销与反补贴合并诉讼,都已显示出了这个苗头。如果此案最终获得美国国际贸易委员会的终裁认定，相信将会进一步刺激更多的相关案例出现。 复旦大学法学院龚柏华教授认为，美国政府要改变原有立场对非市场经济国家适用反补贴法，必须在修改或明确相关法律后才能这样做。尽管美国商务部拥有一定的自由裁量权，但在判例尚未有明确更改的情况下就对中国适用反补贴法，至少在程序上是不合法的。 为此，美国商务部也曾在一份文件中指出，中国目前经济的特性确也说明，商务部目前的非市场经济反倾销政策及实践或存在部分修改的需要。比如在某些条件下，可以给予一个来自非市场经济国家的应诉者以市场经济对待。 不过，美国商务部要对这一政策做出调整和修改，尚需国会立法通过，短时间内恐难以实现。 中国首次单独诉诸WTO 由于反补贴针对的主要是政府行为，将对政策制定产生实质性影响。从应对的角度来说，企业固然要积极应诉，更重要的是政府必须采取行动。 和往常不同的是，在此案中，中国商务部除了发表措辞严厉的声明，也在尝试“通过世贸组织争端解决机制和法律手段寻求公正的解决”。 9月14日，中方在世贸组织争端解决机制框架内，正式就美国对中国铜版纸产品征收反补贴和反倾销税提起磋商请求。这是中国首次单独将中美贸易争端诉诸世贸组织。双方贸易官员已在10月12日举行了第一轮磋商。 其实，早在铜版纸反补贴调查启动之时，有关专家和律师就指出，对于新出现的反补贴调查，大可不必“成惊弓之鸟”，当围绕法律冷静对待。 原中国商务部条法司司长、WTO争端解决机制专家小组成员张玉卿便认为，反补贴法适用中国只是一个时间问题，“迟早的，必然要适用的。”对中国政府和企业来说，要做的是先清理门户，把反补贴的知识搞清楚。“审查我们的政策，哪些是WTO法律禁止的，哪些是允许的。” 他解释，补贴有三个条件：一是钱必须来自政府或公共开支；二是要有专项性或选择性，即针对某个特定的企业，而非普适；三是企业必须从补贴中真正受益。 根据WTO的相关规则，补贴分为禁止性补贴（ProhibitedSubsidy)、可申诉补贴（ActionableSubsidy)和不可申诉补贴（Non—ActionableSubsidy)。 顾名思义，禁止性补贴须严格禁止，不可诉补贴则完全合法。大量的补贴属于可申诉补贴范畴，其条款规定也相对模糊。欧美等发达国家在WTO的许多贸易争端，都出自这一补贴的争议。 在铜版纸反补贴案中，中方在贷款基准利率计算、可申诉补贴项目专项性认定，以及双重征税等问题上，都有一辩。 贷款基准利率计算，美国商务部认为中国政府对银行业有重大干预，因而中国贷款利率不能视为正常的可比商业利率。中国政府在银行领域的介入对中国境内的外资银行也造成了限制和影响，因此应诉方从在华外资银行取得的贷款也不适于作为衡量基准。 美方因此采用了37个与中国人均国民收入相近的市场经济国家短期贷款利率进行简单平均后，作为利率参照标准。这个参考利率约为13.147％，远远超出中国的贷款利率水平，造成税率计算上的巨大偏差。 这一计算模式认定对中国企业未来反补贴应诉有很大的负面影响。金光中国市场部总经理郑锐表示：由于美国不认可中国银行在贷款方面的商业化运作，将来可能造成实质上的“贷款自动补贴”情况；即中国企业只要存在贷款，就可能会被指为接受补贴。 复旦大学法学院教授龚柏华认为，在选择基准利率的问题上，美国商务部的做法违反了《中国入世议定书》第15条中的有关规定，即WTO成员方在使用第三方数据之前，应该首先尝试使用中国的数据。其次，即使美国可以使用第三方贷款基准利率，也完全可以选择一个与中国情况相近的单个国家的利率做参考，而不必采用37个国家的数据。 在补贴项目认定上，中美双方也存在着较大分歧。美方认为，中国政府根据纸浆和造纸行业五年规划，向造纸企业提供的国家关键技术创新基金和清洁生产技术基金属专向性补贴性质。美国商务部还进一步认定，这些补贴仅限于提供给特定企业，即512家关键企业、120家大型国有企业及大型国家控股企业。 在企业所得税问题上，美方也认定中国政府的“两免三减半”政策具有专向性，构成可诉补贴。 所谓“两免三减半”政策，是指根据中国《外商投资企业和外国企业所得税法》第八条的规定，对生产型外商投资企业，经营期在十年以上的，从获利年度开始，头两年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。美方认为，这项所得税优惠政策针对特定企业，即“生产型外商投资企业”，因而具有专向性。 在购买进口设备时的增值税退税问题上，根据国务院1997年《关于调整进口设备税收政策的通知》的规定，外商投资企业购买的用于生产的进口设备享受免除增值税和关税的优惠。美国商务部据此裁定，对进口设备的增值税和关税豁免构成可诉补贴。 此外，美国商务部对中国的铜版纸产品同时征收反倾销税和反补贴税，有重复计算之嫌，会产生过度救济的效果，加剧贸易扭曲程度，不符合贸易救济的立法原旨。 根据WTO争端解决程序的规定，贸易争端案件的磋商期是60天，在磋商期结束后，申诉方可以选择是否成立专家组解决争端。 中国人民大学法学院教授韩立余认为，中国在回应美国贸易攻势方面出现的一些转变，显示出中国不再对进入争端诉讼程序有所顾虑，而希望充分利用世贸组织争端解决机制这一法律武器维护自己的权益。
