爱华网近几年，西南重镇成都市在推进城乡一体化工作中，顺应经济规律，运用市场规则，注重投融资平台搭建，积极开展投融资体制改革，初步形成了政府引导、市场运作、社会参与的多元化投资机制，有效地促进了成都经济的发展。2006年，成都市实现地区生产总值2750亿元，全口径财政收入489亿元，城市居民人均可支配收入12789元，农民人均纯收入4905元。英特尔、摩托罗拉、丰田、西门子等120家世界500强企业在成都直接进行项目投资或设立办事机构、研发中心。成都的快速发展得益于政府在探索统筹城乡发展过程中通过各种方式有效解决了城市化发展的资金瓶颈。为此，本刊记者采访了成都市市长葛红林
■《国际融资》记者艾亚
搭建投融资平台，破解资金难题 投资是拉动经济发展的三驾马车之一。只有营造良好的投资环境，才能吸引更多的外来投资，促进地方经济的发展。而投资环境的改善，仅靠政府有限的财政投入是远远不够的，必须拓宽资金来源渠道，解决好“钱从哪里来”的问题。葛红林市长认为这是成都加快推进城乡一体化发展的关键所在，同时，流动性过剩从客观上讲也为解决“钱从哪里来”的问题提供了可能。为此，成都市委、市政府从改革投资体制着手，通过整合政府资源，搭建投融资平台，获得了金融机构贷款，并吸引了民间资金进入，通过3条途径，较好地解决了统筹城乡发展中的资金瓶颈问题。 首先，成都组建了政府性投资机构，推进资源向资本转化。 葛红林市长强调指出：政府资源的资本化是拓宽融资渠道的关键。政府控制土地、财政性资金、特许经营权和信息等资源，将这些资源资本化，赋予其资本属性，在政府和市场的作用下，通过流动、重组、出租、转让等多种方式进行优化配置和有效运作，可最大限度地实现政府控制资源增值。为了推进政府资源向资本转化，成都先后组建了10多家政府性投资公司，以国有资产存量、政府财政性资金投入、土地储备收益、赋予专业经营权等方式注入资本，涉及旧城改造、新城建设、环保、地铁、旅游、教育、文化、卫生等领域，并以此为融资平台，获得金融机构贷款和社会资金投入。比如为实施东郊工业结构调整，成都市政府成立了成都兴东投资有限公司，政府注入资本金和固定资产，银行贷款19亿元，实际已投资31.8亿元，顺利启动并完成了工业企业的搬迁任务和十洪大道、大观片区配套道路、十陵景区打造、农迁房等项目建设。 其次，成都创新了一种投建管三分离机制，提高了资金使用效益。 葛红林市长向记者详细介绍了这一机制，他指出：建立政府投资项目管理的有机联系机制，是政府投资项目管理体系有效运作的根本要求。投建管三分离机制，即作为政府投资项目的决策主体和市场监管主体，政府依法授予政府性投资公司代政府履行投资主体职能；政府性投资公司运用招投标市场化手段选择项目建设主体；在整个项目建设过程中，建设主体接受政府职能部门监督；项目建成后成立或聘请管理公司对建成项目进行经营管理。这个机制就是以市场化和高效率为取向，形成投资、建设、监管既相分离又相联系的一系列运行制度规定。由此建立起的政府主导、企业主办、市场运作的政府投资管理体制框架，为政府职能的转变和发挥市场配置资源作用创造了制度条件，也为企业平等参与市场竞争开辟了道路。就拿总投资78亿元的成都地铁项目1号线一期工程来说，按照“投、建、管”三分离原则，政府授予成都地铁投资有限公司投资主体职能，地铁公司分段招标选择建设主体，建设主体按照工程要求开工建设，从而确保了地铁项目的顺利进行。这种投建管三分离的机制，打破了政府既是投资者、又是建设者、还是经营管理者的传统投资管理模式，提高了政府投资效率和管理水平，降低了政府投资成本，一大批重大项目相继建成并投入使用，大大缩短了项目建设周期，提高了资金使用效益。 其三，成都从加快地方金融机构改革入手，强化金融服务功能。 成都充分利用市场化手段，运用收购、处置、重组、上市等方式，使一些包袱沉重、发展困难的地方金融机构焕发生机，走上正轨。 比如妥善处置信托公司的案例。成都原有3家信托公司，他们将其中问题相对较少的金通信托和工商信托重组合并为衡平信托。通过重组，衡平信托业务拓展迅速，仅去年就发行了近40亿元的信托计划，有力地支持了地方经济发展。成都信托公司是原国家体改委确认的公众公司，债务情况复杂，同时还涉及个人股东数千人，他们从实际出发，采用“政府主导、市场运作、依法处置”方式，专门成立成都市鼎立资产管理有限公司，作为市场化处置主体来收购个人股权、处置资产负债，平稳、妥善地解决问题。通过这种方式，与行政撤销相比减少政府损失超过3亿元，较好地维护了个人股东和间接个人债权人的合法权益。这种模式，得到了中国银监会、信托行业界和社会的普遍认同。又比如重组成都证券的案例。成都证券公司重组前只是一家小型的地方经纪类证券企业，资本实力、经营规模和抗风险能力较弱。他们本着“转变其经营机制做大做强”的原则，于2005年吸引清华控股、涌金集团等有实力和经验的战略投资人向成都证券增资3.6亿元，使其成功实现从地方经纪类向全国性综合类券商转型。目前，成都证券已更名为国金证券，随着机制的转变，国金证券2006年实现净利润1.5亿元，2007年第一季度的净利润就已达到去年全年水平。成功重组后，他们又利用资本市场逐渐活跃这一有利契机，支持国金证券成功实现借壳上市，这也是证监会近年来批准的证券公司借壳上市的第一案例。预计到明年初，国金证券将会成为西南首家创新类券商。
除此之外，他们近期正在抓紧研究推进成都商业银行增资扩股和成都农村信用联社体制改革工作。这两家地方金融机构由于历史原因，包袱比较沉重，但经过近两年的努力，已成为西南城市商业银行和农村信用社中规模最大的两家，具备了转换机制、进一步扩张发展的条件。
发挥投融资作用，统筹城乡发展 葛红林市长提出：“经营城市是城市资源运营的过程，政府在经营城市中最重要的作用是运用各种政策措施引导国内外投资者参与到城市建设中来。我们把经营城市与促进城乡可持续发展相结合，通过搭建投融资平台，采取贷款贴息、财政补贴、税费扶持、参股控股等多种手段,鼓励投资者参与城市经营，提高投资者信心,引导资金投向基础设施、国有企业改革、主导产业培育、公共事业发展等。”在实践中，他们将成都城建系统燃气、干道、兴蓉等10家单位整合，组建了成都城建投资管理集团有限责任公司，并以此为平台获得了国家开发银行城乡一体化公共设施管理一期项目86亿元的贷款，为加快市政建设发展，搭建了有效的融资平台，拓宽了资金来源渠道。同时，们把经营城市与企业搬迁、旧城改造相结合，增加了城市发展空间，改变了城区环境，提升了城市形象，从而吸引大量非政府资本投资于城区的公共基础设施、房地产、商贸、旅游等第三产业，形成了新兴产业资本。 葛红林市长告诉记者，成都是一个大城市带大郊区的特大中心城市，是典型的城乡二元结构城市，也是资源相对较少的城市，要统筹城乡发展，必须集约、集群、集中发展。在推进城乡一体化的工作中，成都以优化产业结构为目的，通过投融资平台搭建，有力地促进了“三个集中”发展。 第一，工业向集中发展区集中。过去，成都市工业布局较为分散，为了加快工业发展，实现工业强市，成都市政府将原116个开发区整合为20个工业集中发展区。在整合的初期，他们推行了3种模式来破解建设资金短缺的制肘：一是以政府为主体，成立园区管委会，构筑投融资平台，成立政府性投资公司，吸引外来资本、人才、技术、管理向园区集中。二是引入民间资本，建设工业集中发展区。以民间资本为主体，进行工业园区基础设施建设和自主招商引资，将政府从繁琐的基础设施建设和招商引资中解脱出来。比如蛟龙工业港的建设就是这种模式的有益尝试。三是政企合力推进园区建设。成都郫县安德镇引进四川世创公司组建安德城镇建设投资公司，引导民间资金参与重点镇特别是工业园区建设，实现了政府、企业和农民“三赢”。 第二，土地向规模经营集中。为解决农业发展资金不足的问题，成都市政府成立了成都市农业发展投资公司，从2007年起市财政将安排资金6亿元，之后每年安排资金增幅不低于10%，并以此为平台向社会进行融资，已获得农发行省分行、市商业银行、市农村合作信用联社等共119亿元的贷款协议或授信支持。目前，已有31个现代农业项目获得该公司资金扶持，扶持资金总额近30亿元，范围涉及13个区（市）县。像邛崃羊安镇汤营村，以组建的汤营农业股份有限公司为平台，农民以土地承包经营权入股，村集体以土地整理后的新增耕地入股，并吸引邛崃市兴农公司投入100万元，开展规模化种植、标准化生产，大大促进了土地规模经营的效益。 第三，农民向城镇集中。自2003年起，成都市发挥规划和政府投入的引导作用，吸引民间资金积极参与县城和区域中心镇基础设施配套建设，有意识地引导产业和人口向城镇集中。为了加快小城镇建设步伐，推进农民向城镇集中居住，解决集中居住区的建设资金问题，成都市政府成立了小城镇投资有限公司，从2007年起，从市级财政中安排小城镇建设资金4亿元，之后每年安排的资金增幅不低于10%，用于搭建小城镇建设投融资平台，吸引更多的社会资金参与小城镇开发建设，通过3至5年努力，逐步将政府的投入资金放大到150亿元，进一步增强小城镇对农民集中居住的承载能力。 延伸投资领域，促进社会事业均衡发展，是成都市在搭建投融资平台过程中，统筹城乡发展的又一策略。成都市政府转变了过去更多注重城市基础设施建设的观念，注重改善民生，使政府投融资向城乡教育、文化、卫生、体育等事业延伸，促进社会事业均衡发展。成都市政府以成都兴蓉公司为平台，投入3亿元作为项目资本金，获得国家开发银行近7亿元长期贷款，用两年时间对全市410所危、旧中小学进行了改造，建成了布局合理、设施一流、极具川西民居风格的标准化学校，彻底解决了成都市农村地区60多万孩子长期以来上学难和学校条件差的问题，同时也从根本上缩小了城乡教育资源分配差距，使成都市农村中小学的基础设施建设提前了8年时间，较好地解决了教育建设资金不足的问题。又比如：在总结都江堰市新型农村合作医疗制度试点工作经验的基础上，以政府出资为主，搭建平台，农民自愿参加，全面构建新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗基本覆盖到所有乡镇，目前，成都参加新型农村合作医疗的农民达93%。为了加快城市旅游资源开发，成都市政府成立了成都文化旅游集团公司，注入资产和资金5亿元，并以此为平台，拟与新加坡万邦集团共同出资50亿元，其中万邦集团出资占75%，共同打造青城山——都江堰国际旅游休闲度假区。 在形成良好的金融生态环境和聚集平台的基础上，成都市的产业发展获得了各驻蓉金融机构和投资者的资金支持。2003年至2006年，全市共吸引国内外资金1532亿元，实际利用外资52亿美元。 防范投融资风险，确保有序运转 防范投融资风险，是推动经济社会又好又快发展的必然要求。保持投融资的有序运转，事关投融资体制改革的成败。对此，葛红林市长强调说：在统筹城乡综合配套改革工作中，政府必须进一步转变政府职能，明确政府定位，注重投融资风险防范，推动投融资市场健康发展。 他指出：落实市场监管措施，必须做到政府不缺位；发挥企业主体作用，必须做到政府不越位；完善中介服务体系，必须做到政府不错位。 成都市落实市场监管有3条有效措施：一是加强投资成本监管。各种政府性投资项目必须进行科学管理，对其成本进行认真测算，既让投资者有利可取，又不至于让政府失利过多或背上过重包袱。二是注重投资行为的监管。项目投资主体、建设主体选择，民间资金引进、项目评估、审计、监理等，都必须坚持市场化原则，坚持注意程序公开，交易公平，防止暗箱操作。三是建立健全责任制和责任追究制，对严重违反规定的投资者，坚决予以处置。 在发挥企业主体作用，成都政府坚持不越位。葛红林市长告诉记者，各类投资公司是市场的主体，投资什么、投资多少都应由企业自己决定，要充分发挥企业的主体作用，遵循市场规律，建立健全现代企业制度。按照“谁决策、谁受益、谁投资、谁承担风险”的原则，政府将从为投资公司作贷款担保中逐渐淡出，鼓励企业通过发行债券、上市等方式融资，将财政债务风险向市场转移。政府要进一步开放投资领域，减少市场准入限制，积极引导企业在成都长期健康发展，逐步把政府主导投资为主转向市场吸引社会资金投资为主的方向上来，做到政府不越位。 在完善中介服务体系，成都市政府坚持中介机构作为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济实体，政府不应有过多的干预或职能交叉，必须进行脱钩改制，这是中介组织健康发展和提高运行效率的前提。近几年成都市投资中介机构脱钩改制取得了初步成效，但同时也遇到了产权归属、人员安排等突出问题。政府要加大对中介服务体系的支持力度，进一步规范社会中介组织，分类推进事业单位改革，进一步缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务交给社会中介组织。政府要加大对中介服务体系的支持力度，在培训、信息体系上提供良好服务，逐步形成中介机构独立发展，行业协会指导管理投资中介机构，政府监督管理行业协会的良性发展的中介服务体系。（摄影王南海）
