爱华网农电改革有望成为“输配分开”改革的试金石，但首先需要解决的问题是厘清产权
本刊记者李其谚/文《财经》杂志/总191期
电力体制改革进入徘徊期后，关于农电体制改革的探索在悄悄摸索中。 《财经》记者从电监会电力体制改革领导小组办公室获悉，目前电改办正在抓紧进行农电体制改革的课题研究，预计相关课题将在今年年末完成。“农电可能成为电力改革的突破口，甚至可能作为输配分开的试金石。”7月下旬，一位正在参与调研的专家透露。 在2002年制订的电力体制改革方案中，中国电力改革的进程大致划分为几步：首先是厂网分开，将原国电公司拆分成国家电网公司、南方电网公司和中电投、华能、大唐、华电、国电等五大发电集团，形成发电侧竞争，这一步在2003年已经完成；下一步是实行输配分开，即进一步拆分两大电网公司，从资产、财务、管理和人事上将电网的终端输送、配电、售电环节从电网的主干网中分开，从而进一步削弱电网企业的垄断格局，在售电侧形成竞争。但这一步走至2006年陷入停顿。 此时，农电体制改革作为今年下半年重点推进的电改内容之一，进入了电力政策制定者的视野。7月20日，电监会主席尤权在部署电力监管工作时指出，电监会下半年将结合农电体制改革、输配分开改革试点以及输配电价改革，培育独立的配售电主体。 由于在农村电网建设过程中，投资主体纷繁复杂，部分地方发电与电网合一。要推进农村电力体制改革，首先需要解决的是厘清产权，解决农村电网建设中形成的历史问题。 3000亿农网改造资产谁属 由于历史原因，中国的农电的产权格局非常复杂。 在1998年进行农村电网改造之前，中国约有2400多个县级供电局和企业负责农村电力的输送，其中三分之一由上级电网公司对供电局和供电企业进行直接管理，称为直管直供县；三分之一由供电局或企业自行经营，称为趸售县；另有三分之一则完全由企业自己发电自己供电，称之为自供自管县。 直管直供县的配电网（110千伏以下的电网）主要是中央资产，但也有部分地方资产和集体资产；在趸售县和自管自供县中，配电网资产则主要属于地方，也有少量资产为农民集资上划和企业投入。 1998年6月以后，国家实施了两期大规模农村电网建设与改造。据统计，从1998年6月至2003年年底，国务院专门划拨国债资金作为农网改造的资本金，再加上农业银行贷款，共投入农村电网建设与改造项目资金2884亿元。 此外，2003年，国家还对县城电网建设与改造，投入了334.2亿元。据新华社消息，自1998年开展的农村电网建设与改造，累计投资达3800亿元，超过建国50年农网投资的总和。 上述投资使中国形成了世界上最大的农村电网，乡、村、户通电率分别达到99.9%、99.8%和99.4%。 中电联的统计显示，截至2006年底，全国3211家地县级供电企业中，国家电网公司、南方电网公司直供直属的为1196家，控股或代管的为1353家，地方自供自管的为662家。 但是，农网改造工程造就的这笔巨额电网资产究竟产权谁属，正在成为一个难题。虽然国务院在下达这笔资金的时候，已经详细地列出了中央财政、地方财政和银行贷款的出资额度，但是并未明确投资主体，而且初步投资后的还贷由地方企业自行负担。这些电网资产究竟属于中央国有资产还是地方国有资产，顿成争论焦点。 “对这些问题，中央直属电网企业、地方政府的看法不同，也存在较多纠纷。”中国电力企业联合会（下称中电联）一位专家透露。 由此，中电联历时一年完成了对农村电网的调研，并在此基础上形成了《农电体制改革调研报告》。报告指出，对于这部分资产的归属，电网公司与地方政府各执一词。
电网公司认为，农网改造资金来源主要是国债资金和商业银行贷款，各省电网公司作为承贷主体，是项目法人,具体负责国债、商业银行贷款的统贷统还，并在省电网公司相应地发生了一笔巨额债务。 “既然农网改造工程所形成的资产与省电网公司的负债及还贷责任相对应，农网改造工程还贷资金形成的资产产权，应当归省电网公司所有。”国家电网公司下属一位省电网公司的相关负责人在调研中指出。 而一位近期参加国家电网公司农电改革会议的专家称：“国网甚至把代管的供电企业资产也一并收上来。” 在“厂网分开”的电力改革之中，发电侧的资产被剥离出去，而各省电网公司资产则按区域划归国家电网或者南方电网公司，成为其全资所有的子公司，这些资产均属中央国有资产。 虽然有个别地方政府如广东省政府表示可接受农网产权上划给省电网公司，但许多地方政府和地方电力企业则认为，省级电网公司只是项目法人，并非农村电网建设与改造投资的出资人。农网还贷资金是通过全省电费加价均摊来筹集，加价的对象主要是省级及以下地方电力用户。农网产权应当属于地方政府。 面对以上种种争论，中电联的调研报告指出，应组织专家成立专项课题组,在充分调研的基础上，尽早明确农网改造资本金的出资人，明确农网建设改造还贷资金形成资产的产权归属，同时开展对原有存量资产的评估和债权、债务摸底工作。 投融资体制之争 随着国债资金改造农网投资阶段结束，以及贴费政策（国家支援电力建设的政策之一，规定每度电补贴给电力公司0.01元－0.02元用以还本付息）的取消，农网后续建设的资金失去了来源。近年来，农网发展缓慢已成为不争的事实。 据统计，“十五”期间，中国220千伏以上的电网年增长率18％；110千伏电网的发展速度6.5％；10千伏以下的电网的发展速度仅为4.6%。 “县级供电企业绝大部分都是属于代管。农电现在只能是维持生存的问题，谈不上发展。”一位电监会的专家指出，“责权不明晰，谁都难以进一步投入。农网下一步改造和发展的问题非常严峻。” 对于这一问题，业界也存在两种截然不同的看法。 根据国家电网公司的农电规划，“十一五”期间，农网投资估算为1200余亿元。国网下属公司农电部一位相关负责人曾告诉记者，农电筹措资金的方式主要有建设投资低息贷款、国家的扶持性资金，自筹少量资金等，但在现有的农电管理体制之下，国家应加大对农网建设的投入。 中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥认为，农电的投融资改革，还是要走投资主体多元化的道路，要以地方政府为主体。“电力改革之前，电网和电厂都是一家办，电力体制改革之后，是电厂大家办，电网一家办，这个模式需要改。” “输配分开”试金石 “输配分开”曾经是电力改革继“厂网分开”（发电与电网分开）之后要继续推进的改革目标，电监会曾寄望在“十一五”期间重点推进。然而，在经历了一年的争论之后，2006年国务院下达的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，最终未能将这一改革目标写入“十一五”电改内容，仅仅保留了“进行输配分开试点”的说法。 电监会政策法规部主任、电力体制改革办公室副主任王强在一次接受采访时曾表示，输配不分的体制已经成为各项电力改革向前推进的障碍。 在此情况下，各界寄望于农电成为进行输配分开的一个突破口。 据电力业内资深人士介绍，农村发电和供电企业情况复杂，有少数地方已经改制，有的县乡电力公司与省市电网公司一起成立股份公司，也有的与地方发电企业联合。甚至有些地方已经出现了供电企业之间的竞争。比如云南西双版纳就有两个供电公司，一个是地方的，一个是国网公司下属云南省电网公司所有的，连电线杆都修成两排，两家公司互相抢客户、抢电量。 “可以这么说，农电管理体制的改革就是输配分开改革的组成部分。”陈望祥告诉《财经》记者，长期以来，很多地区的趸售县，以及自管自供县的供电企业，其输配在体制上早已分开。“这说明，在配电侧，完全可以像发电侧一样组建独立核算的公司，形成配电侧的投资主体多元化。” 而中电联《农电体制改革调研报告》指出，两期的农村电网大规模建设与改造，使各省的县级供电企业配电网大大加强，资产总量显著上升，已经具备了实施输配分开的条件。 该报告建议，现阶段，在考虑经济发展和资源分布情况的前提下，可在各省内分区域成立配电公司，以培育具有竞争力的独立配电实体。在条件具备的地区，开展发电企业向配电公司直接供电的试点工作。 在电监会正在进行的专项调研中，有关专家也提出建议，应将农电改革和输配电改革结合起来，作为下一步电力体制改革的方向。
