爱华网2005年，以力主发动伊拉克战争而名噪一时的前美国国防部副部长沃尔福威茨，被任命为世界银行行长。
文/林华
一年多来，沃尔福威茨发现自己陷入了另一场战争的泥潭——虽然没有硝烟、但任重道远的“反腐战争”! 颇具讽刺意味的是，沃尔福威茨接任世界银行行长不久，就主动将其情人丽莎调到美国国务院工作，薪酬由银行支付。但由于她经调职后，不但升了职，年薪又大幅增加至18.8万美元，比美国国务卿赖斯还要多，世界银行工会便质疑沃尔福威茨有徇私之嫌，应该辞职。 4月12日，沃尔福威茨承认在处理其情人升职加薪一事上犯了错并为此道歉，但他没有表示会因此而辞职。美国白宫方面同日表示，仍将会全力支持沃尔福威茨的工作。 腐败带来社会危害 几乎没有人不知道世界银行。这个闻名全球的金融机构坐落在华盛顿宾夕法尼亚大街，距白宫仅两条马路。 最新统计表明，世界银行拥有184名成员国，在全球范围资助的项目已超过1800个，资助范围从基础设施到医疗卫生、营养食品、学校教育和农业开发。 世界银行每年提供的贷款总额超过200亿美元，这些钱主要来自于世界银行发行的债券和成员国的还贷利息。在过去60年里，世界银行批准的贷款总额已经超过5500亿美元，且绝大部分是投向了发展中国家，因此，可以说世界银行对发展中国家来说是最庞大的、也是最具影响力的金融机构。 每年，数以亿计的大量资金从世界银行总部源源不断地流向全球各地，而且每个由世界银行资助的项目都是有利可图，难怪人人都想分得一杯羹。 世界银行的这些项目都是以鼓励发展和消除贫困为目的。但是，当前摆在世界银行和出资国面前的问题是:不是所有的盈利机会都是合法的。各地政府官员在分配资金和签定合同时首先中饱私囊，而企业所有者为了赢得合同不惜向政府官员行贿，然后再虚报项目成本，捞取差价。另外，世界银行的某些官员自己也开动脑筋，期盼不义之财，虽然比起那些政府官员和企业他们是小巫见大巫了。 美国参议员理查德·卢格指出，腐败已使无数在贫困和疾病中挣扎的人们丧命。这些一贫如洗的人们惨遭欺骗，不仅没有享受到项目的发展成果，而且还得向世界银行偿还遗留债务。 据称，世界银行在过去60年里发放的贷款高达5250亿美元，而腐败行为就消耗了大约5%-30%。 不久前，世界银行学院负责国家治理和反腐败局局长丹尼尔·考夫曼及世界银行欧洲和中亚地区的首席经济学家宙尔·贺尔曼完成一项调查报告认为，腐败会给整体经济增加额外的成本。腐败显著地减少了国内和国外投资，不合理地分配公共支出，损害了社会公平，这是整体经济额外成本增加的原因。 调查报告认为，腐败显著地减少了国内外投资，以菲律宾为例，如果该国将腐败水平降低到较低水平，国内外投资这个比率将提高6.6个百分点。另外，将腐败降低到较低水平，对外国投资的影响等同于将企业边际税率降低20个百分点。 腐败为不诚实的高层官员创造了操纵的机会，从而增加了不必要的公共投资；它也扭曲了政府支出的结构，包括从所需的项目支出和维护费用到新设备的购买，因此降低了政府投资的效率，基础设施方面尤其如此。在一个腐败的社会环境中，政府官员会避开只能提供较少寻租机会的各种项目，比如健康计划。 腐败也会减少税收，因此损害了政府收取税收和关税的能力。研究表明，腐败主要是通过地下经济的增长减少税收的。由于官僚主义导致的过度负担及相关的官方经济中的寻租，公司为了支付更少的税收而转向地下经济（见图表二），这将导致税收的减少。在关键性公共品比较低的供给（例如法制）的条件下，这进一步增强了地下经济，削弱了公共财政基础。 腐败对贫困人口的影响尤其巨大。政策偏好恶化了收入的分配，并将资源从农村转移到了城市。贫困人口只能获得更少的社会服务，例如卫生和教育。腐败增加了婴儿死亡率，降低了寿命和文化程度。 此外，对发展中国家人类贫困指数的分析表明，甚至在考虑了单位资本的GDP产出的区别之后，腐败和治理的不同指数之间仍然具有相关关系。在20世纪90年代，在对拉丁美洲不同政府官员的调查中发现，在那些普遍腐败的部门里，官员限制贫困人口基本服务的获得，而且歧视贫困人口——相反，腐败程度低和治理良好的国家的穷人，可以更好地获得这些服务。 事实上，中小公司往往代表着转型经济中最具活力的部分，其发展势头由于承担了腐败的税收而严重受阻。腐败不但阻碍了企业的发展，而且特别影响了中小公司和新的进入者。而新的进入者和中小公司首当其冲要负担腐败的“税收”。 此外，腐败还造成许多并不显见且难以量化的社会扭曲，包括人才的不合理配置，社会某些重要群体例如妇女不能充分发挥作用；政府过度集中；国家的法律和政策被企业精英所左右，因此破坏了产出的增长和企业部门的投资。 世界银行打击腐败 从上世纪九十年代中期以来，世界银行就一直在与欺诈行为作斗争。在过去十年中，世界银行明显提高了机构内外对腐败这一发展问题的关注。在这段时间里，腐败已经成为世行需要着重考虑的问题，无论是在其与借款国的合作中，在其对经济和社会问题的分析中，还是在其自身业务和所支持的项目中。世界银行已经迅速改变了对成员国、世界银行项目和工作人员的舞弊和腐败行为采取就事论事和不事声张的做法，并开始在所有这三个方面为多边发展银行起带头作用。 世界银行已经采取了明确的公开立场－基于详尽的研究成果，即腐败是增长与减贫的障碍。世界银行已成立了一个调查小组，该小组在揭露世界银行项目中参与舞弊和腐败活动的个人和公司方面迅速建立了成功的业绩。 据称，世界银行的反腐败战略要求在以下四个方面采取措施：支持国家层面的良政治理和反腐败；防止世行贷款项目出现腐败；研究私营部门在公共部门治理和反腐败工作中的作用；支持全球性减少腐败的努力。 目前，世界银行每年花费1000万美元用于调查和制裁费用，超过了所有其它多边发展银行此项费用的总和。 世界银行针对自己贷款项目的反腐败举措由世行的廉政局（INT）牵头，廉政局作为一个独立的部门直接对行长负责。廉政局由50多位不同学科和不同国籍的专业人员组成，包括财务分析人员、研究人员、调查人员、律师、前检察官、法庭会计、以及经验丰富的世行业务人员。 廉政局负责调查世界银行资助项目中的舞弊和腐败指控，以及对工作人员不良行为的指控，并把调查结果提交给决策部门，如世界银行的制裁委员会采取措施。世界银行有一个国际电话热线接受腐败举报，也可以向廉政局的网站在线举报。 最近，廉政局开始采取更为主动的做法，把经验教训结合到项目设计和规划制定的初期阶段，并在调查报告里写入建议采取的措施。廉政局还与世界银行的减贫与经济管理局、世界银行学院一起对员工进行培训，提高员工发现和防止世行贷款中舞弊和腐败现象的能力。 廉政局还参与对被确定为高风险的世界银行贷款项目的具体实施检查（一种受托监管检查）。通过国家局实施，具体实施检查的目的是有选择地对部分项目建立适当的财务控制和监督，发现腐败现象。廉政局也在制定一项计划，准备启动一个正式的自愿披露方案，使企业能够自愿报告它们所涉及的腐败案件，以换取减轻处罚并承诺与世行一道制定和建立反腐败政策和控制措施。 据称，从2001年成立以来，廉政局已经调查了1700多件舞弊或腐败指控，如偷盗、投标欺诈、贿赂、回扣、投标者共谋或欺压、合同执行舞弊、假冒产品、电子邮件或电传讹诈、以及滥用世行资金等。迄今为止，世界银行制裁了330多家公司和个人，被禁止与世界银行发生商业来往，有关名单和制裁决定公布在世界银行的对外网站上。
近年来，世界银行每年执行的贷款都有超过10%的比重（超过90亿美元）专门用来帮助发展中国家建立有效和负责的公共部门体制。此类加强治理的计划旨在促进：反腐败；提高公共财政管理效率，包括财政收入管理；公务员制度改革；法律与司法改革；提高公共管理的有效性，包括通过分权化和公共服务提供机制改革。 腐败是阻碍发展和提高政府效率的严重障碍，有鉴于此，世界银行行长沃尔福威茨不久前宣布了一项全面治理腐败的战略。该计划将从国家层面、世行项目以及与各利益相关者建立合作伙伴关系三个方面，扩大世界银行集团在加强治理和反腐败方面的工作。 在国家层面，世界银行的所有工具，包括贷款、赠款、研究和技术援助都要加强治理和反腐败措施。世界银行将会增加在司法改革、公务员制度改革、新闻媒体和信息自由、公共服务提供的分权化等领域的投资，并通过包括国际金融公司年度出版物《全球工商企业运营报告》和全球治理指标等工具来衡量进展情况。此外，将继续与公民社会密切合作，使这些团体能够提供制衡，促进各国政府实行问责制。在项目里，世界银行正在实施一个新的力求使世界银行贷款项目腐败风险最小化的制度。 “反腐战争”任重道远 有美国媒体对世界银行官员的道德操守和腐败行为进行长达四个月的调查，据悉，发现是“惊人的”。 首先是贪腐规模惊人，因为内部官员的贪婪而导致世界银行每年至少损失20%的贷款基金。其次是“瓶颈效应”惊人，也就是说调查阻力重重，难以得到有效进展。世界银行“行风办”工作人员仅20余人，可积压的需要调查的案子近400起。新行长已投资500万美元并增加人手，决心一查到底，但案件的复杂性和全球调查的难度使谁也不敢对前景感到乐观。 第三是调查取证的难度惊人。因为世界银行调查难免被认为是干预受援国内政，因此几乎不可能得到当事国有关部门的配合，何况谁也搞不清楚不配合的原因是什么。 第四是世界银行内部开支惊人。据悉，世界银行多名高级官员享受丰厚的免税年薪、子女免费教育和配偶每年3500美元的津贴。27名副行长平均年薪达25万美元。每年支出的顾问咨询费达1.5亿美元，一名顾问三年内就从世行挣到140万美元的“顾问费”。凡此种种，可以看到世界银行反腐斗争的长期性和艰巨性。 研究表明，腐败程度的加深并不是经济改革的必然结果，恰恰相反，这种情况正是由于改革不彻底所造成的：不成熟的、不完善的、执行不彻底的市场改革加速了腐败的产生，搀杂有暗中交易的政府垄断必将变成私人垄断，垄断的结果是腐败分子的利益受到保护，进而助长了腐败，形成恶性循环。这种恶性循环又使得拖延改革的成本越来越大。然而，只要有正确的措施和坚持不懈的努力，腐败是可以被有效遏制的。 进行广泛的体制改革、公共部门改革和经济环境改革是解决腐败问题的根本途径。具体措施包括：减少行政审批项目、简化审批手续、减少任意决定权、建立激励机制及业绩评估机制、提高政府官员的专业化程度、严惩腐败分子等。 政治改革和经济改革配套进行。在加快经济改革速度的同时，应增加决策过程的透明度和利益集团影响国家政策的可竞争程度。腐败是整个社会体制运转有缺陷的表现。因此，根治腐败的重点并不在于某些反腐败运动和反腐败机构，而在于对政治和经济体制中有缺陷的地方进行彻底的改革。转型经济中由于整个社会制度和各项规则都未曾确立，给各种腐败特别是俘获国家的行为提供了很大的空间。如果在制度确立之前不能为此建立一个健康发展的框架，那么随着时间的推进，腐败的恶性循环将使改革的成本越来越高，甚至积重难返。研究证明，经济改革越是彻底、民主化程度越高的国家，其腐败程度尤其是俘获国家程度的指数越低。因此在加快经济改革速度的同时，增加经济决策的透明度和利益集团影响国家政策的可竞争程度是必要的。 建立社会监督和平衡体系，以减少政府官员决策的任意性，提高人民的发言权和参与机会，鼓励法治化。在国际上被证明有效的改革措施包括：议会投票的公开；废除无条件的议员豁免权；政党财政来源和数目的公开；高级官员和他们关键支持者的收入和财产公开；针对政府官员利益冲突的规定；对揭露政府官员滥用职权的举报人的人身保护和职业保障；保证公众可以获得政府信息；要求一些政府会议对公众开放；引导公众就草案、法令、规章和法律进行投票和召开听证会；公开司法和立法决定，并保留档案；通过制度保障新闻自由，禁止政府官员把侮辱和诽谤罪作为一种手段来胁迫记者，并鼓励媒体所有权的多样化；在反腐败和大型政府采购招标领域，加强公民社会对过程的监督；在透明度、揭发、公众参与和传播中，利用新的网络手段。 对政府官员要建立约束和制衡的机制。国际上这个领域的改革包括：创立独立的、专业的监督和制衡制度；建立一个收入和提升与表现相联系的全面的执行管理体系，以吸引高素质的专业管理人员，提高公共服务机构的办事能力和效率。津贴和非货币化的收益需要被简化、货币化以及透明化。必须避免用大规模提高工资来作为一种解决一切问题的办法。 加强公共支出管理的透明度和责任。需要建立一个全面的预算和一个经过磋商的预算程序，以加强公共支出使用中的透明度、竞争性的政府采购以及独立的外部审计。
