爱华网文/张盈 “史上最牛钉子户”之后，重庆再一次成为公众瞩目的焦点。这一次同样与土地使用权相关。7月初，重庆市工商局出台新政，允许该市农民以土地承包经营权直接入股设立企业。 作为国务院新晋加封的统筹城乡综合配套改革试验区，重庆拟通过此举探索出一条农村土地流转制度改革的新路子。 农地直接入股 对于重庆市长寿区石堰镇雨台村庄稼汉李富贵来说，今夏注定是漫长的，倒不仅仅是因为不时来侵扰的暴雨。 “听上头政策，地可以买卖了。不知将来会不会土地兼并，胡汉三是否还会回来。”老李头忧心忡忡，早年残存的父辈给地主扛长工的记忆不时拨剌着他的神经，以致他对新的土地政策有些误解。 7月1日，重庆市工商局发布土地新政，允许农地直接入股，设立农民专业合作社、有限责任公司和独资、合伙企业。目前，已经有几拨外地客商到村子里来洽谈，设立农业种植园，开设果品加工基地，发展“农家乐”等旅游项目。 重庆土地新政可以概括为“经营权入股”。而根据现行土地管理办法，农村土地不允许出让、转让，自然也不允许折价入股。 比老李年轻一辈的张建军则对土地作价入股，设立农业公司充满希望。张建军在镇上经营一家电器门市，农忙时节还要兼顾农活，门市处于半歇业状态。“刨去化肥、农药、种子和农膜，种地没有效益。如果入股能获得分红，地我就不要了。” 对于张建军等年轻一辈“聒噪”土地入股的“不肖”行为，老李十分气愤，认为“年轻人没经过世面，公司赚了赔了的不靠谱。” 老李的担心并非没有道理。目前，社会统筹强制保险并没有在农村推行，劳动力供给大于需求，农村有大量隐性失业人口，土地承担了一定的社会保障功能。入股是投资行为，而任何投资行为都有亏损风险。如果公司破产进行债务清偿，作为农民入股的土地承包权，也必然会转让到债权人手中去。 具体执行上，农户集体作为出资方，选举管理人员进行公司运营由于农户对于现代企业制度理解不够深入，管理层的道德风险不容忽视。现在，农民获得承包权不支付成本，如果监管缺失，公司假破产，“投资方”和“债权人”唱双簧，套取土地，觊觎变更用途获益的现象将不可避免。 但重庆试点还是对农村土地产权改革进行了有益的尝试。作为直辖市，并晋升为“统筹城乡综合配套改革试验区”，重庆高调提出农村土地流转的改革方案，对全国的意义自不待言。有舆论认为，继土改、包产到户之后，中国第三次土地革命正在重庆胎动。 重庆试点的局限性 中国土地实行两元制，农村土地集体所有，城市土地国家拥有。农地在转为非农用地时，只能通过国家征收征用的模式来进行，农地产权也会从“集体所有”变更为“国有”。在重庆试点中，土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变是农地经营权入股的前提条件。 上海金融与法律研究院研究员李华芳认为，经营权入股虽然为农户提供了一个讨价还价的机会，但实际上这一要价空间并不大。因为要保持土地性质不变，最多可能是采用农村合作社或者农业公司来发展农业。对于边际收益更高的商业和工业用地的征用而言，此次重庆模式并没有推陈出新，给农户更大的权利。 李华芳承认重庆模式确有可取之处，在西部大开发的语境之下，承包经营权入股，除了能增强“有恒产者有恒心”之意外，也能启示西部开发当依靠当地的内生性力量，包括当地的劳动力和土地等。但在中国，农村和农业部门的收益长期低于城市和工业部门的收益，如果农地流转新模式并不能使农户在土地产权变更过程中获得更高收益，那么，这一政策调整依然是换汤不换药。 李华芳同时告诉记者，重庆土地承包经营权直接入股的最大意义在于，通过农村集体经济组织的代言，增强农民在各种经济活动中的话语权和博弈能力。但一旦遭遇变更土地性质的征地，农户依然没有办法参与讨价还价。重庆模式固然有可取之处，但“问题依旧在，局限未松动”。 提高补偿不如界定产权 重庆农地流转改革并非首吃螃蟹。早在1992年，佛山市南海区就尝试农村土地承包权入股，并比当下重庆方案更进一步，南海农地入股可以变更土地用途。 南海的做法是，在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用；集体只经营土地、厂房，不经营企业，只谋求土地增值，避免因集体办企业带来产权纠纷；农民手中拥有股权证，根据入股进行分红。 除了南海，在深圳、广州、东莞和中山等地，这类做法也十分普遍，在当地农村经济发展中起到重要作用，而且为政府广为准允，至少是默许。截至2002年，在整个珠三角地区，集体建设用地占建设用地总量近50％。在长三角地区多个城市，集体经济组织和农民以土地股份制方式分享农地增值收益的做法也不鲜见。
即便广东和江浙等经济相对发达地区的农户享受到了土地工业化的收益，但和全国其他地区一样，农村集体“所有”也并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分四种权能），最重要的处分权被剥夺。商业开发征用土地时，农户不是所有权价格谈判的主体，必须由政府“代理”。 北大中国经济研究中心教授周其仁曾指出，加速的城市化——中国长期经济增长的一个重要源泉——发生在含糊不清的农地转让限制条件下。 中央党校研究室周天勇发表在2004年2月10日《中国经济时报》上《维护农民土地权益的几个问题》一文计算：“从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计，二十五年共征用农村耕地1亿亩，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。而失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿。” 国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，农村与城市土地制度的存在，使政府成为农地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。 现行做法对农民十分不利，因为它造成农户不能分享自己的土地在城市市场产生的增值收益。与此同时，农户所获得的土地补偿只与其农用价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的价值。 在过往的农地征用纠纷中，补偿额度通常不能让农户满意，最终导致农户上访或者不愿意搬迁乃至做出其他过激举动。李学芳表示，只要产权不清楚，没有相关的法律加以保障，那么，补偿是不可能公正的。“没有一个农地产权交易的市场，就不可能有农地的市场价格，那又怎么可能有按照市价补偿的可能性？解决征地环节矛盾的关键不在提高补偿标准，而在界定产权。” 韩俊也认为，中国土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断。
