爱华网深圳事业单位改革已走过“剥离”的阶段，更艰难的下一步是借鉴西方国家公共服务体系经验，搭建公共服务体系基础框架
文/周琼
10月26日下午，中共十七大闭幕后的第五天，深圳市委市政府召开全市干部大会，传达十七大精神。同时，深圳市委书记李鸿忠宣布，启动深圳市第二轮事业单位改革。 “胡锦涛总书记在十七大报告中以专门一节对行政管理体制改革作了论述，并要求加快推进事业单位改革，这对深圳是个鼓励。”深圳市事业单位改革领导小组的一位负责人在接受《财经》记者采访时说，期待国家能更快推出事业单位改革的整体方案，“这样深圳在制定政策上会更好办。” 在这次动员大会上，七份改革方案同时下发，从法人治理结构、财政经费供给、人员绩效管理、内部机构调整等角度，为深圳事业单位改革勾勒出操作纲领。会后，相应改革即将进入实施轨道。 时下，中国事业单位改革大体可归纳为“破”与“立”两方面的内容——“破”即分类剥离转制，“立”即重建公共服务体制，而后者远比前者具挑战性。近年来，各地陆续启动的事业单位改革试点，多在剥离转制阶段就停步不前；少数跃过第一步的省市，则往往因重建公共服务体制难以起步，使得改革搁浅。 深圳此轮改革的破题之意在于，尝试借鉴西方国家公共服务体系的改革经验，由“破”到“立”，搭建公共服务体系的基础框架。 平稳过渡之后 去年7月8日，深圳市委市政府举行了第一次事业单位改革动员大会，宣布全面启动事业单位改革。 经由这一轮改革，深圳市对原有的518家市属事业单位进行了分类，其中27家被撤消；124家被定为经营服务类单位，于2006年底转为企业；28家被纳入行政序列重归政府；余下的339家被视为公益类事业单位得以保留。此外，按照政企分开、事企分开的原则，这些事业单位的下属企业有264家被划归深圳市国资委管理。 “作为事业单位改革的第一步，深圳去年已把明确不属于政府公共服务的部分剥离出去。”深圳市一位政府官员告诉《财经》记者，剥离阶段共涉及编制内职工5000余人，加上编制外职工，近2万人，但无一人在改革中下岗，所以过渡相对平稳。 即将启动的新一轮改革核心则是，对339家保留下来的事业单位，进一步进行机构调整与人事制度的变革。 在深圳市事业单位改革领导小组一位负责人看来，新一轮机构调整和人事制度变革还可细分为三个步骤：其一，对应该由政府提供的公共服务部分，界定服务内容和标准；其二，解决服务的方法问题，即怎么做能兼顾效率与公平；其三，建立健全评价及监管制度。 该负责人告诉《财经》记者：“对应该剥离的部分，大家思想比较容易统一。但对于哪些是政府应该提供的服务，要做些什么，最低要达到什么标准，争议就很大了。” 争议的原因，一方面是改革的推进者们对事件各有理解，同时也有不同的利益方需要协调与照顾；另一方面，还在于中国长期以来考评方式的功利化、单一化，使得一些公共服务的内容与运作方式难以改观。 “比如提供经济适用房和解困房，大家都同意这是政府必须做的事，但到底应覆盖哪些人群？房子多大合适？按什么标准盖？”这位官员举例说。 再如，在教育产品的提供上，由于高考指挥棒的存在，各地往往倾向于把资金集中投向少数名校；体育建设则将有限的资金投向培育体育尖子，购买高档体育设施，无心无力发展群众体育。 统一思想、协调各方利益是一个漫长的过程，这正是事业单位改革面临的困难之一。该负责人透露，目前深圳对于政府公共服务内容和标准还未界定，“把能做的先做起来”，将尝试在明、后年推出公共服务的标准及监管、评价体系等管理条例。“这样，深圳事业单位改革的整体框架体系就搭起来了。”这位官员对《财经》记者说。核心思路 2007年8月13日，深圳市政府网站公布了第二轮事业单位体制改革的五个文件，分别是《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》《关于事业单位从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理的实施意见》《深圳市市属事业单位财政经费供给方式改革方案》《关于推行法定机构试点的意见》和《深圳市政公园管养体制改革方案》。上述公开方案在事业单位今后的人事管理、内部治理、财政供养方式及监管方式等方面，均提出了改革创想，让市民参与咨询讨论。 “事实上，这轮改革一共有七项方案。”一位参与方案拟订者告诉《财经》记者。另外未对市民公布的两个文件是《深圳市政府检测机构体制改革与资源整合方案》及《关于调整事业单位人事制度改革有关政策的意见》。前者主要针对分属于不同部门的检验检测机构的撤并事宜，“涉及一些机构及人员的利益安排，反弹比较大，所以没有公布”；后者是根据国家人事部要求对事业单位人事制度进行改革，“并非深圳独创，只需照做”。 《财经》记者获知，几大方案的核心改革思路大致包括以下几方面内容： 其一，取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制。 其二，在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。其中理事会是最高权力决策机构，成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成，由事业单位举办主体任免。 其三，对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成。这些有资质的社会组织即所谓“法定机构”。深圳将以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理。 其四，财政供给方式告别“按人头拨款”，从过去的“养人”转变为“养事”。即对提供公共服务的事业单位，改变过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”。 按市场发育程度等因素，深圳市将确定三种经费供给方式：对从事关系公共安全、公共卫生、义务教育等纯公益性事业单位，实行政府保障方式；对可实现市场配置资源的公益性事业单位，财政对其可量化的公共服务事项，实行按项目资助；对市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。对于后者，服务需求主管部门可将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布，以招标的方式确定服务供应方。 按照改革设想，此项改革将按不同行业分三个阶段推行。第一批在高校、城管、文化等系统，第二批在卫生、交通、水务等领域，第三批再全面推进到所有领域。 以城管系统为例，打算将该系统的事业单位按工作性质分为公园类、公共绿化养护类、市政路灯及灯光管理类、道桥维护管理类及环境卫生管理类。由市城管局根据每一类单位的工作特点以及历年维护管养经费实际支出情况，来安排经费及进行绩效考评。 目前，深圳拟以市政公园管养体制为试点来先行试点。拟将现有17个公园管理处、800余公园管理员合并成一个“公园管理中心”，由深圳市政府或市人大专门为该管理中心制定细化的运作管理规章。管理中心不再负责公园养护工作，仅需派出人员对园林公司的养护进行事务性监察管理。公园养护将试点招标外包，由社会上的园林公司通过竞标取得管理权。 出于保持稳定，减小改革阻力的考虑，新成立的公园管理中心对800名员工将采取“老人老办法，新人新办法”的原则，将原来负责养护工作的“老人”按老规则“养起来”。 “不动人，改革的阻力就小，先把改革的架子搭起来，等这批人慢慢退下去了，就全按新规则办事。”上述深圳官员这样向《财经》记者解释。 根据计划，“老人”也并非从此无事可做，“因为养护任务外包目前仅在几个公园试行，大部分公司仍需靠‘老人’去管。另外，深圳接下来还要建几十个公园，都需要人手。” 突破与挑战 “从已公布的方案看，深圳此轮改革在几方面具有突破性。”世界银行高级经济学家张春霖在接受《财经》记者采访时说。 张春霖认为，其首要突破在于深圳拟推行法人机构试点，并在事业单位建立以理事会为核心的法人治理结构。 这类似于在国有企业建立董事会，可以使得事业单位内部形成决策核心，从而突破按编制、按级别定薪酬等掣肘，在操作和管理上有更大的自主权和适应性；主管单位也可以在条件成熟时，把大部分的管理职责下放到理事会。 更重要的是财政供养方式的突破。深圳拟实施的“以事定费”财政供养方式，是上世纪90年代一些西方国家在公益事务管理上的通行做法，引入到中国公共服务领域则属革新之举。即将在公园养护系统推出的“购买服务”模式，不仅在公共服务领域引入了市场竞争，也将强化购买方对服务提供方的制衡，使得政府部门可将更多注意力放在公众需求上。 这一供给方式也对政府管理合同的能力提出新的挑战。 印度等国的经验表明，一旦政府不善于处理及管理与服务提供方的合同，最后公众也极难获得期待中的好服务；而如果监管体系不能有效发挥作用，购买服务的方式也容易产生新的腐败。 牵头制定全国事业单位改革方案的中央编办一位高层官员则对深圳此轮改革持谨慎态度。 他表示，深圳购买公共服务等思路值得关注，但不宜乐观，因为“关键问题不是公共服务能不能买，而是有没有人卖”。他认为，深圳选择园林养护作为突破口“过于简单”，很难积累改革经验；并指出已经有很多中等城市的园林养护是购买外包服务，深圳的做法“并不新鲜”。 一位不愿透露姓名的深圳市政府官员表示，改革的最终目的是建立起一个更公平、更有效率的公共服务体系，提供更多更好的公共服务。目前深圳所能做的是探索事业单位的运作模式，先解决方法问题，提高效率。 “在中央全面推行之前，地方先改着看。如果我们改动了，也可给全国层面改革提供借鉴。”这位官员说
