爱华网农村金融改革能否复制城市金融改革的路径？商业资本的趋利性如何与支农政策相协调；各地农信社的历史包袱如何化解？凡此种种，均有待于实践考验
文/历志钢 张宇哲
农村金融的新一轮开放正在拉开序幕。继国有商业银行、城市商业银行之后，农村商业银行和农村合作银行已成为国内外金融资本追逐的热点。 10月23日，银监会召开电视电话工作会议，部署新型农村金融机构扩大试点工作。此前，经国务院同意，银监会将农村地区银行业金融机构准入试点范围，从现在的6个省（区）扩大到全部31个省（区、市）。
“在充分发挥政策性金融作用基础上，并视城乡二元经济转换程度，逐步过渡到主要依靠商业化、市场化方式解决农村金融问题，这是发挥好金融支持社会主义新农村建设功能作用的合理路径。”银监会合作金融部主任臧景范在接受《财经》记者专访时称，农村金融市场开放准入只是改革的步骤之一，“只要不改变这些机构的支农性质，任何资本都可以进入农村金融市场。” 受到银监会鼓励，目前已有多家完成改制的农村商业银行和农村合作银行引入了外资战略投资者。据悉，交通银行、民生银行、招商银行，以及平安保险、中国人寿等国内金融机构，均对农村金融市场跃跃欲试，并已开始洽谈入股或收购地方农信社事宜。 以投资主体多元化为动力的股份制改造，此前两年多间成功推动了中国城市金融改革，令国有商业银行在内的各类金融机构改善公司治理，获得了市场认可。 随之而来的问题是，中国农村金融改革能否复制城市金融改革的路径？商业化的组织结构如何应对特殊的农村金融生态；商业资本的趋利性如何与支农政策相协调；各地农信社的历史包袱如何化解？凡此种种，均有待于实践考验。 打开收购门 长期以来，作为国内农村金融主力的农村信用社，并没有依照合作制来经营，而是成为典型的“民有官办”机构。由于“内部人控制”和地方政府的外部干预，经营损失严重，国家支农政策亦难以落实。 2003年以来，人民银行通过“花钱买机制”的方式，以1600亿元央行票据为代价，促进农信社经营机制转变。至今这笔央票已基本兑付完毕，但农信社的不良贷款比例依然高企，机制转换成效难显。 “目前我们确定的改革方向就是市场化的商业可持续原则，逐步打造公司治理有效的、以股份制为基础的银行机构。”臧景范介绍，自2006年初银监会就已确定，将按区别对待、整体推进、梯次达标的方式，用五到十年，把现有农村合作金融机构建设成现代金融企业。 现有政策表明，银监会在推动农信社市场化改革的同时，从着力解决农村地区金融机构网点覆盖率低，金融供给不足，竞争不充分等问题，在农村地区引入新型市场主体，大力培育适合“三农”特点的各类新型农村金融机构。去年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，开放了农村金融机构市场。 其中，县（市）级村镇银行，注册资本门槛为人民币300万元；乡（镇）级村镇银行，注册资本不得低于人民币100万元；乡（镇）级信用合作组织，注册资本不得低于30万元；在行政村的信用合作组织，其注册资本不得低于10万元；而商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。 在引入竞争主体的同时，监管当局亦采用市场化模式推动农信社产权改革。此前，按照建立商业可持续的原则，银监会已经批准成立了15家农村商业银行和100多家农村合作银行，最近还将批准设立重庆市农村商业银行和宁夏农村合作银行，而张家港市农村商业银行也即将登陆资本市场。“对于已经改制的农村合作银行和农村商业银行，我们都鼓励引进战略投资者或财务投资者。”臧景范称，截至目前，已经有荷兰合作银行入股杭州农村联合银行、澳新银行入股上海农商行和IFC入股天津滨海农合行等案例。 事实上，农信社的开放不仅面对外资，更欢迎各路社会资本。“只要不改变这些机构的支农性质，要把农村金融市场打开，使它变成一个真正市场化的金融市场。在上述前提下，任何资本都可以进入农村金融市场。”臧景范说。 这一政策很快得到了市场的积极反馈。臧景范告诉《财经》记者，交通银行、民生银行、招商银行，以及平安保险和中国人寿都纷纷和农村金融机构接触，洽谈入股或收购农信社事宜。由于监管部门的开放态度，上述收购很可能取得成功，但是臧景范没有透露更进一步的情况。 剥离不良资产、注资、增资扩股、溢价引进投资者——这一金融改革模式被成功地应用于国有商业银行改革和股份制、城商行的改革之中；现在，这一模式也将被农信社所借鉴。 长期以来，如何协调商业盈利动机和满足农村融资需求之间的矛盾，是农村金融的主要矛盾。事实上，此前亦有金融机构收购农信社，但将资金用于城市建设，因而受到了监管部门的警告。 网络价值发现，被认为是支持农村金融市场主体多元化的核心商业逻辑。银监会主席刘明康此前接受《财经》记者专访时表示，国内银行业未能充分认识网络价值，是不熟悉现代服务业的表现。他举例说，邮政储蓄银行正在极力开拓这一网络，如果能在全国邮政系统7.2万个网点都实现金融功能，将成为中国最大的商业银行。 招商银行等股份制银行参与农村金融的热情，正是来源于对农村市场网络的渴望。而对于中国人寿等保险机构，农村市场的重要性已然凸现出来。与此同时，城商行上市带来的财富效应亦吸引了相当多的财务投资者的注意。 做实省联社 “无论农信社怎么改革、选择何种模式，关键在治理结构是否完善。”中国人民银行金融稳定局的一位官员认为，农信社的管理体制改革迫在眉睫。 2003年以来的农信社改革中，各地基层信用社入股组建了省级联社，后者被赋予对出资人的行政和行业管理职能。当时的监管思路，是要以地方政府的力量来推动农信社改革。但这一管理体制影响了基层机构的经营灵活性，亦加大了外部干预的负面效果，在具体实践中，省联社的行政管理和基层社公司管理之间的冲突日益显现。 “信用社改革到目前为止，财务重组完成得很好，但公司治理改革并没有完成。要么是内部人控制，要么是省联社控制。管理层甚至不知道该对谁负责，省联社不是其股东，但可以对其贷款规模审批，甚至进行人事安排，但又不对经营业绩负责。这样的结果就是改革不彻底。”花旗银行中国区首席经济学家沈明高如是评价。 “省联社模式在初期有其存在的必要，但接下来一定要进行改革。”江苏银监局局长周忠明说，江苏正是首批农信社试点省份之一。 在此前关于农信社结构的讨论中，法国农业信贷银行（下称法农贷，参见《财经》2007年第15期报道“法农贷样板”）的模式颇受监管者推崇。 在法农贷模式中，570万名社员入股组成了2599家基层地方信用社，职责为吸收和管理活期存款及储蓄资金，推销中央机构发行的库券。在此基础上，2599家基层地方信用社出资成立了43家区域银行，持有其大部分股权，拥有43家区域银行的全部表决权。区域银行在法农贷的领导下，在人、财、物等方面有较大的自主权。与此同时，区域银行又控制着法农贷的股权。依靠这种自下而上的股权结构，法农贷实现了规模经营，而基层信用社则通过股权代表，在董事会层面逐级体现其主张和利益诉求。 “法农贷模式是个很可参照的样板，但关键是能否如法农贷那样，确保广泛的最基层农信社是面向农户的，即其经营是贴近农户的，这一点很重要，我们的信用社能否做到这一点？”广东金融学院教授陆磊称。 在银监会的设想中，中国农信社的结构将改革为自上而下的“省－县联社”模式。 臧景范介绍，酝酿中的改革模式之一，就是在省联社的层面吸收各类资本，将其做实为企业法人银行，然后由省联社出资参股或控股辖区内的各家县联社。 据称，这一结构将“以资本为纽带，用股权来说话”，并非自下而上控股管理的二级法人结构。县联社作为独立法人，将贴近农民具有更大的经营自主权。而省联社通过参股进行监督管理，并实现规模经营，避免因资金有限造成优质大户流失等问题。此外，省联社还将承担品牌维护、资金清算、IT系统等服务功能。 “省-县联社”模式的出台，得益于银监会对农信社统一法人的改革。农信社改革伊始，银监会建议农信社实行以县为单位的统一法人管理。到现在为止，已经有1715个县成立了县联社，农信社的总数量也由3万多家下降到10048家。 上述改革模式亦已在江苏开始实践。周忠明告诉《财经》记者，江苏省联社正在向股份制的农村银行业金融机构转变。现已通过向社会募集股本金，参股或控股县以下的农村金融机构，以股东身份参与农信社的公司治理；另外，江苏省联社还以市场为纽带，面向农信社、农村商业银行和合作银行提供结算、银行卡、产品开发等跨社区金融服务。 “农信社的发展模式可以有很多种，但最重要的是不要由政府自上而下地替农信社进行选择，来一刀切或者几刀切，而是要以农信社为主体推进改革，因势利导地让农信社的股东主张自身的权利，只有这样才能避免体制复归。”世界银行高级金融专家王君强调。 新农村金融 在农信社商业化改革的同时，银监会试图将信用合作制的使命赋予新型的农村金融机构。 在银监会看来，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，将解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率和金融供给不足、竞争不充分的问题。 “村镇银行和贷款公司的设立是为了将城市资金引入农村，同时，农村资金互助社的设立也是为了重建信用合作制。”臧景范认为，任何一个国家都有合作制经济，“因为在贫困、偏远农村无法设立商业性的金融机构，从财务上是不合算的，不可持续的。需要有真正意义上的合作制金融机构。” 这三类新型农村金融机构甫一成立，就表现抢眼。今年3月挂牌成立至今，在半年多的时间里，6个试点省（区）共核准23家新型农村金融机构开业。其中，村镇银行11家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。三类新型农村金融机构资产总额32446.16万元，存款余额19344.87万元，贷款余额11953.48万元，累计发放贷款22008.43万元。也许正是这些业绩的支持，让银监会将这三类金融机构的试点推广至全国31个省份。 “新型农村金融机构试点工作范围扩大到全部31个省区市，但还是试点。”臧景范称，这与全面推广的涵义不同。“实际上我们很审慎。初期每个省市区只允许选择一两个机构试点，试点以后再根据当地的服务和竞争的充分性进行适当的选择，取得经验以后才能逐步推开的。” 不仅如此，在试点扩大的同时，银监会亦强调进行更为严格的监管。这包括试点数量一定要和当地的信用环境、客观实际需要、监管能力这三个方面相匹配，保证设立的机构安全稳健运营。 据介绍，目前对三类新型农村金融机构的有效监管包括五个方面： 一是差别监管（递进式监管），根据资本充足率、不良贷款率、贷款关联度和集中度等监管指标对金融机构实行区别对待。二是可持续监管。在监管流程上，分为非现场监管、现场检查、风险处置和市场退出四个部分，在时间上是连续的，不能有空白。三是并表监管。主要针对贷款公司，对贷款公司的各项指标与发起金融机构并表监管。四是协调监管。这三类机构设在县及县以下，机构小链条长，需要当地政府和中介机构等有关方面配合进行协同监管。五是要充分发挥金融机构公司治理和机构内部自律。 据称，三类新型金融机构将获得包括财政政策、税收政策、货币政策等方面的支持，而这已获得各相关部门的原则认可。臧景范希望，三类新型金融机构能享受农信社同等待遇，同时对困难地区进行适当的税收减免等。“和农信社保持一致就可以了，因为农信社问题虽然解决了一部分，包袱还是很重。” 谁解农信社包袱？ 农村金融改革并不能只着眼于未来，它仍然背负着一个沉重的历史。虽然2003年后央行票据已然置换了农信社系统1600亿元的不良资产，但在实施五级分类之后，农信社的不良资产迅速披露为6000亿元左右。 对此，臧景范称，今年前九个月，依靠自身的发展和消化，农信社不良贷款已下降756亿元，不良贷款率下降7.3％，占比下降到26％左右，预计今年年末不良资产总量将下降1000亿元左右。 在监管层看来，溢价发行是另一条出路。如天津滨海农合行和重庆农商行通过溢价增发，用溢价部分冲销了不良资产，其中重庆通过溢价发行一次性解决了24亿元的不良资产。 其次，依靠政策扶持。由于中西部欠发达地区经济落后，以及部分客观原因造成的政策性的不良贷款，监管部门希望能对这些农村金融机构予以最后一次政策支持。《财经》记者多方了解到，这部分涉及金额在2000亿-3000亿元之间，相关的内容已经上报国务院。 除对历史包袱进行化解，监管部门还密切关注新发贷款损失。“目前一部分农信社急于扩展业务实现盈利核销亏损，风险金额已经能够比较高了，我们已经高度关注。我们每年都把新增贷款的投向、合规性作为现场检查的重点。” 而对于新型金融机构，在监管层看来，主要的问题就是处理好商业化和支农的关系。“要通过政策调整资金流向。比如，这次批的三类新型金融机构，就是按照商业可持续的原则设立的，规定资金不能流出县域。”臧景范说。 “商业化和支农不一定就是对立的。”臧认为，“虽然农业与工业、商业之间存在天然的‘利益鸿沟’，但关键是要由政府出于建立农村资金回流机制，在制度设计上保证农业生产的各个环节都有利可图，就可以控制农村金融的系统性风险，就可以让进入农村金融市场的金融机构有利可图，就可以更好地引导城市资金流入农村，把农村资金留在农村。比如，凡是对‘三农’发放贷款的金融机构，无论是否属于农村金融机构，无论是谁，财政都应给予其适当利息补贴；对于农业贷款达到一定比例的金融机构，应该实行差别准备金政策。” 与此同时，为了能更好地商业化与可持续经营，银监会还在研究土地使用权的抵押问题，以解决农村贷款没有充足的抵押物的难题。同时银监会还会同人民银行就农村利率放开取得了共识，相关方案已经上报国务院。
