爱华网《物权法》10月1日正式实施，公共利益界定、不动产统一登记、国有资产保护等问题悬而未决，相关问题只能是法律一边实施一边逐步完善
《财经》记者段宏庆《财经》杂志/总195期
10月1日，《物权法》正式实施。自《物权法》出台以来，许多涉及物权登记、争议等的纠纷人，就期待着这一天的到来。 “起诉状已经准备好了，随时可以递交到法院。”9月25日，北京市陈岳琴律师事务所主任陈岳琴律师告诉《财经》记者，她在此前一周，以业主的名义向北京市海淀区国土资源局提出申请，要求该机关为她的房产办理土地使用权证，否则将提起行政诉讼。 陈岳琴告诉记者，长久以来，北京市对私人购买的商品房，只颁发房屋所有权证，不颁发土地使用权证。陈岳琴本人几年前购得海淀区华清嘉园小区的商品房一套，已经于2004年8月办理了房产证，但土地使用权证迟迟得不到办理。 “这导致业主购房后存在风险。”陈岳琴指出，没有土地使用权，私人房屋的所有权相当于无本之木。一些现实案例表明，如果遇到拆迁等纠纷，仅凭房产证几乎毫无对抗力。 今年3月16日出台的《物权法》明确规定，不动产“未经登记，不发生效力”；登记机构“应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书”。这些规定坚定了陈岳琴申请办理房产土地使用权证的决心。“我不仅是为自己一个人在争取权利，这是北京数百万业主都应该享有的权利。”陈岳琴说。 陈岳琴在申请书中，要求海淀区国土资源局最迟在10月15日前办理。因为《物权法》将于10月1日正式实施。截至本刊发稿，海淀国土局未对陈的申请正式作出书面答复。 “《物权法》10月1日正式实施后，类似纠纷或者其他涉及物权登记、争议等的纠纷会越来越多。但从法律实施的配套措施的建立、完善来看，相关部门尚未完全做好准备。”清华大学法学院副教授程啸告诉《财经》记者。 配套立法进展缓慢 《物权法》作为民事基本法，其规定涵盖了涉及物权的各方面内容。但很多规定过于原则，需要其他法律、法规或者相关立法、司法解释来完善，否则难以落实。 如不动产登记问题，《物权法》第十条规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第22条进一步规定，“不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。” 此外，《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是对于什么是“公共利益”，《物权法》并没有作出界定。 还有，《物权法》第53条规定，“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”；第54条规定，“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”；第55条规定，“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。” 有鉴于此，诸多法学界人士建议，应该尽快制订《不动产登记法》和《征收征用法》，并抓紧出台《国有资产法》。 但根据《财经》记者的了解，目前立法机关尚没有《不动产登记法》和《征收征用法》的起草动议。而《国有资产法》的制定，自2004年全国人大财经委成立新的立法起草小组以来，至今三年有余，尚未对外正式公布过草案稿。随着《物权法》10月1日实施的临近，法院方面也感觉到了任务的艰巨和紧迫。 今年7月4日，最高法院副院长万鄂湘在全国高级法院院长座谈会上表示，贯彻和执行好《物权法》，是民事审判工作当前和今后一个时期的重要任务。
万鄂湘认为，《物权法》和其他一些法律尤其是与《担保法》的衔接问题值得关注。由于《物权法》的颁行并不意味着《担保法》的废止，因此《物权法》正式施行后将出现《民法通则》《物权法》《担保法》和《海商法》等规定有担保物权内容的诸法并行的局面。法院方面在处理具体案件时，应该根据“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”的原则，解决法律适用冲突问题。 在7月4日的会议上，万鄂湘透露，为了确保《物权法》的正确适用，最高法院已经启动《物权法》司法解释的起草工作。 此后一个多月，8月15日出台了最高法院2007年度司法解释立项计划。这也是最高法院首次统一制定司法解释立项计划，《物权法》司法解释位列榜首。 不过，截至目前，《物权法》司法解释尚未出台，显然无法与《物权法》10月1日的实施同步推出。 不动产统一登记博弈 “《物权法》一旦实施，纠纷最多的主要应该是在房地产方面。”清华大学法学院副教授程啸告诉《财经》记者，他参与了建设部《房屋登记办法》的起草工作。建设部之所以制订该办法，目的在于填补《物权法》实施后，《不动产登记法》短期内不能出台而造成的“法律真空”。 程啸认为，《物权法》在关于不动产登记方面有很多全新的规定，是过去所没有的，如第20条的预告登记制度就是一个创新。此外，《物权法》第13条规定，“登记机构不得有下列行为：（一）要求对不动产进行评估；（二）以年检等名义进行重复登记；（三）超出登记职责范围的其他行为。”这些规定都充分体现了尊重、保护权利的立法精神。 但问题是，这些法律规定要落实到实践中，都需要细化。而《房屋登记办法》就是将《物权法》相关规定具体化的规章之一。 程啸告诉记者，为了确保这部规章的制定更加规范，建设部还于今年7月26日将《房屋登记办法》的征求意见稿在建设部网上全文公开，向全社会广泛征求意见，充分体现了立法的民主性。 据程啸透露，建设部《房屋登记办法》原定在今年10月1日前推出，与《物权法》同步实施，但现在看来，该办法出台时间肯定要延后，“因为很多争议问题还需要解决”。 程啸告诉记者，某种意义上，在房地产登记工作上，已经不可避免要出现一段时间的“法律真空”。 另据程啸介绍，根据《物权法》的规定，国土资源部也将修订《土地登记规则》等相关部门规章，但进展并不顺利，目前基本上无法保证与《物权法》的实施同步推出。 不过，长期从事房屋、土地纠纷案件代理工作的北京才亮律师事务所主任王才亮律师则认为，仅靠建设部、国土资源部等的部门规章，并不能真正解决房地产存在的问题。 王才亮告诉《财经》记者，《物权法》的第十条明确规定，“国家对不动产实行统一登记制度”。而事实上，房屋与土地本来也是一体的，没有土地何来房屋？没有房屋，土地（建设用地）何用？所以，房屋所有权和土地使用权本来就应该是统一办理，同一登记。但现在，土地和房屋的登记被人为割裂，一旦发生纠纷，部门之间推卸责任，老百姓的利益就得不到保护。 “法律不能有效落实，关键是制度存在障碍。”王才亮告诉记者，现在之所以不能实现房地产统一登记，问题在于国土部门和建设部门的权力博弈，到底是“地随房走”还是“房随地走”，无法统一。 公共利益界定争议 《物权法》出台后，老百姓最关心的问题之一是未来拆迁纠纷如何解决。这也是中国社会近年来矛盾最突出的问题。 今年8月24日，建设部长汪光焘在十届全国人大常委会第29次会议上明确表示，《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。 根据这一规定，为了公共利益的需要，征收城镇国有土地上单位、个人的房屋应当由法律规定。据此，国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》，作为国务院出台的行政法规而非全国人大或者其常委会通过的法律，在《物权法》实施后要停止执行。 如此一来，城市房屋拆迁将处于无法可依的状况。为此，国务院法制办会同建设部拟定了《城市房地产管理法修正案（草案）》，增加了一条法律规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”这实际上就是把《物权法》的“应当由法律规定”，转化为法律授权国务院就征收房屋与拆迁补偿先制定行政法规。该修正案于8月30日经全国人大常委会表决通过。 根据《财经》记者的了解，在《城市房地产管理法》修订之前，国务院相关部门早已开始起草替代《城市房屋拆迁管理条例》的法规，起草中暂命名为《国有土地上房屋征收及拆迁补偿标准管理条例》。 不过，这样一个涉及众多公民利益的立法，整个制订过程极其保密，草案稿甚至被定为绝密材料，不允许对外公开。有法律专家批评，“立法过程已经程序不公，怎么能保障该法规出台后是一部良法，并指望得到有效执行？” 由于《物权法》和《城市房地产管理法》修正案都没有具体定义“公共利益”。因此，在《国有土地上房屋征收及拆迁补偿标准管理条例》的起草过程中，关于“公共利益”的争议就成为一个焦点。 根据2004年最新修订的《土地管理法》第58条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……” 从这条法律规定可以看出，尽管《土地管理法》没有界定何为“公共利益”，但可用排除法将“旧城区改建”划在了公共利益的范围之外。这也是符合中国现实的，因为旧城改造范围过宽，一旦成为“公共利益”，有可能成为地方政府强行拆迁，损害公民利益的利器。 但《财经》记者获悉，《国有土地上房屋征收及拆迁补偿标准管理条例》制订过程中，将“旧城改造”纳入“公共利益”成为一种主要思潮。果如此，作为行政法规的《国有土地上房屋征收及拆迁补偿标准管理条例》，将直接同作为法律的《土地管理法》冲突，法制的不协调性更加突出。 清华大学法学院副教授程啸告诉《财经》记者：“现在回过头来看，《物权法》从颁布到实施的时间还是太短了，很多内容没有被消化吸收，很多立法精神还没有被彻底领会。相关问题只能在法律一边实施、一边逐步完善中解决了。
