爱华网市场的力量能够在农村金融走多远？农村金融机构何时可达“及格线”？银监会成立以来最大的放开准入举措带来什么机遇与挑战？从农基会覆辙应学到什么教训？
怎样让中国的农村“草根层”获得金融血液？怎样让亿万农民获得充分的金融服务与金融支持？这是中国金融改革最具挑战性的课题之一。2003年本届政府就任伊始，曾宣布要解决两大金融难题，其一是国有商业银行改革，其二即为农村金融改革。
随着当前国有银行改革初见成效，从决策层到民间，都把更多的金融关注投向农村。 在4月下旬召开的博鳌亚洲论坛年会上，一位《农民日报》的记者，以“中国农民”身份向银行分论坛的嘉宾提问，十个“为什么”质疑连连，意在为农民对中国储蓄贡献之多、所获金融服务之少而鸣不平。此举得到与会者一片掌声，足见“农村金融”话题大有趋热之势。 当然，农村金融改革和体系建设本身是一项庞大、复杂的系统工程，也是一项在既定方向明确后不断探索和创新的过程。今年以来，农村金融体制改革已经成为决策层日程表上的重心任务之一；是项改革的牵头协调单位，即为中国银监会。 “五一”前夕，在中国银监会大楼十九层的办公室里，中国银监会主席刘明康接受《财经》专访，讲述了银监会作为主管机构对于农村金融改革的思考与相应部署。 商业金融： “我们的思路很清晰” 采用市场化手段为农村提供金融服务，可适用于80％以上的地区和领域；在民间资本难以充分流动的领域，要以商业可持续的原则促使政策性金融开展服务；在政策性金融都不能发挥作用的地区和领域，农村金融机构可以发挥网络功能，代理财政支农资金的拨付并作资金监管 《财经》：人们很想了解，作为农村金融改革的牵头部门，银监会的基本思路是什么？换句话说，首先要回答一个基本问题：农村金融要不要赚钱？为农民服务是肯定的，但到底是搞商业金融还是纯政策金融？ 刘明康：推动中国的农村金融服务业，总体而言还是要按照市场经济的原则来组织，按照商业可持续的原则来发展。这里还有个生产资源如何优化配置和提高效率的问题。市场经济已经在农村渗透很长时间了，中国最早的经济体制改革其实就从农村起步的。现在无论养殖户还是种植户，都是按照商品经济的原则来组织、按照商业可持续的原则来发展生产的。应该在商业金融的范围里，以社会主义市场经济的原则来推进农村金融体系的建设。这一点，我们银监会思路是很清晰的。 不过中国幅员广阔，各地情况千差万别，在不同条件下要采取不同的针对措施，因此，我们把发展农村金融的目标和原则概括成三句话。 首先，要以改革为动力，促使民间资本在农村更好地流动。这一方针适用于中国农村80％以上的地区。这包括改革现有的农村合作金融组织、农业银行，以及邮政储蓄银行等等，使他们通过市场化的手段为农村提供金融服务。 比如2006年底，中国银监会批准设立了中国邮政储蓄银行。按照向“三农”倾斜的原则，邮政储蓄机构积极探索了资金回流农村的机制，通过与农村金融机构开展大额协议存款和债券投资等方式返回农村资金余额已超过了1000亿元。近期，银监会批准邮政储蓄机构开办小额存单质押贷款业务，成效十分明显。 《财经》：你是说大部分地区还是按照市场原则，但对于那些非常穷困、流动性不高的地区呢？就是你说的80％以外的地区？ 刘明康：这就是我要说的第二点，在民间资本难以充分流动的领域，要坚持以商业可持续的原则促使政策性金融开展服务。政策性银行毕竟是银行，虽然还款期限可以长一点，利率可以优惠一点，但必须还本付息。所以在商业可持续的原则指导下，促使政策性金融在民间资本难以充分流动的领域里做好服务。 比如，农发行按照商业可持续的原则，推动了农田水利的基础设施建设和改造，这包括水网、路网、电网和通信网的建设。这些网络建设收入少，现金流量小，民间资本是不太可能进入的，都需要政策性银行的帮助。 此外还有第三点，在政策性金融都不能发挥作用的地区和领域，农村金融机构可以以有效代理为渠道，改革和完善财政支农资金使用的方式。 在这些领域就不是民间资本是否存在流动性的问题，而是需要财政进行转移支付和提供支农资金，包括农业补贴、综合开发、义务教育、合作医疗的补贴，还有扶贫贷款和扶贫专项基金等等，都是由中央政府和地方政府按比例拨款的。本届政府始终高度重视解决这些问题，做得非常出色，2006年安排的中央政府投资1254亿元，其中用于农村的就占到48.3％，比2005年提高了近4个百分点。农村金融机构可以在这方面发挥作用，就是可以代理财政支农资金的拨付并作资金监管。 对我们自己的农村金融要有一个客观认识，它的覆盖率总体而言还是不错的，虽然也存在着一定缺陷，但比印度、印尼等国家覆盖面都要高得多。中国绝大多数县都有农村合作金融机构、农行和农发行；在乡镇层面，根据国家统计局的数据，35173个乡镇里面只有2500个乡镇是空白的，即全国的金融服务空白率6.7％。 因此，财政支农的资金可以通过这些代理渠道进行专项验核，按进度拨付，这样做还会节省很多成本。 《财经》：思路看来很清楚。不过你谈到的最后一点，就是成为财政支农的代理渠道，目前还只是个建设性想法吧？ 刘明康：上面提到的三句话，可以说是我们在农村金融发展工作的一个总体思路。在前两个领域里面，主要是靠银监会推动，开展得比较有序；第三个方面，我们还在呼吁过程中。 《财经》：另外，你说的“坚持市场引导原则”，在农村金融中存在一定困难。事实上现在除了沿海发达地区，很多农村地区的金融机构都在市场原则的引导下撤了出来。 刘明康：是存在着这种现象。不过像我前面说的，80％的地域和领域完全可以通过改革来促进民间资本的流动。比如农行此前在撤农村的网点，但现在停止了。关键是引导其理解网络的价值。银行业很多人对现代服务业其实还不熟悉，也未充分认识到网络的价值。最迟发现网络价值的一个领域就是银行业。你看麦当劳、肯德基就拼命扩大网络。 邮政储蓄就很好，它说我一个网点都不放弃，你还要新批我；不是批一个，是批很多个。邮政系统的网络现在有7.2万个网点，其中一半也就是3.6万个网点有邮政储蓄功能。这么大的系统，如果做到7.2万个储蓄网点，就网络而言，就是中国最大的商业银行了。 《财经》：是不是过去那类特大国有商业银行网点成本太高了？ 刘明康：用市场原则去引导金融机构，是需要具备发展的眼光的。现在农村养殖户慢慢增加，再加上外出打工人员向家里汇的钱，已经在改变当地的金融土壤。比如，内地许多人到福建、广东、浙江这些沿海地区打工，这些地区的人又到境外打工。2005年的跨境美元汇款汇到农村的就有20亿美元，2006年的数字还没出来，可能会有三四十亿。邮储变成商业银行以后会很有潜力。 因此，尽管网点的存贷款业务可能不赚钱，但其他需求可能会带来收入，比如可以利用网络推销保险、基金、股票产品，手续费收入就非常可观。虽然有这种需求的客户只占社区的5％、10％，但是他给你带来的手续费收入，可能是网点其它业务的几倍。 总之，农村金融是可以搞好的，也是可以赚钱的。我在新疆见到过一个做摩托车租赁公司的小老板。他把摩托车租给牧民用于放羊，对方每个月给他300块钱，连续交五年或六年；如果期间还不了贷，就用羊来抵。买羊的价格按市场价格打9折计算，结果他没有一笔坏账。这只是个例，但显示出农村金融还是有很多机会的，需要有改革思路，当然同时需要很好的监管。 《财经》：总体来说，在商业银行完成改革后，商业银行的盈利驱动更加明显了，这与支持、服务“三农”之间还是会存在一定的矛盾。对此应如何化解？ 刘明康：单纯从经济角度看，支持“三农”与商业银行的盈利驱动之间，确实存在着一定的矛盾。就银监会而言，在这个问题上还是不能搞行政手段，只能以市场化手段加以引导。总之，还是要加大窗口指导力度，鼓励商业银行学习微型金融的信贷、管理方法，同时也会加强配套政策支持。 【背景】 农村金融问题一直被视做中国金融改革中最难啃的骨头。农村资金回流城市、农民贷款难、加剧城乡差距等问题，每每为人诟病。农村金融能否通过机制改革实现商业可持续，如何为政策性金融与商业性金融划限，自上而下的改革能否适应农村金融的实际需求，一直是令业界和决策层感到棘手的问题。 2000年以来，国有商业银行在逐利动机下纷纷撤出农村金融市场，甚至中国农业银行在2006年7月被叫停前，也在悄悄撤出部分县域。 1994年成立的农业发展银行业绩一直不佳，到1998年被确定为专事粮棉统销统购的机构后，不良资产迅速堆积；多年来，一直笼罩在信贷监管不力、案件频发、高负债率、业务单一、前景不明的阴影中。 邮政储蓄是惟一遍及中国县乡的金融机构。他们为农民提供了存款、汇兑等基本金融服务，但长期以来却是从农村虹吸资金回流城市的主渠道。 分散于全国各地的万余家农信社，独木支撑着县域金融。2006年底数据显示，农信社40％的贷款投向农村，占农村获得贷款的80％以上。但农信社从监管体制、治理结构、财务状况到经营机制，如百病缠身，服务质量难尽如人意。 2003年底，国有银行改革开始启动，但至今农业银行的改革方案迟迟未出。在农业银行高达近万亿元的不良资产里，究竟有多少属于“政策性”亏损，仍是迷雾。展望未来，农行还在寻找服务“三农”与商业银行逐利本性的平衡之道。 转机发生在2006年9月。孟加拉乡村银行及其创办人尤努斯获诺贝尔和平奖的消息，令中国金融官员、银行家们受到了强烈的心理冲击。孟加拉乡村银行用自己的经历和获奖证明，“穷人银行”可以自给自足地存在。由此，人们有机会接触到世界范围内更多的成功经验：在厘清了财政补贴、政策性金融和商业性金融的边界，允许民间自下而上地创造并给予必要的环境条件后，农村金融做到商业可持续并非遥不可及。 农村金融机构：谁能及格？ 中国的农村金融机构，包括农行、农信社、农发行，走到今天，离我国“三农”金融需求还有很大差距 《财经》：中国搞农村金融，起起伏伏也许多年了。现在的问题还是比较明显的。你刚才谈到总体覆盖率不算很低，但均衡性还是问题比较大吧？ 刘明康：对，这是当前农村金融面临的最重要的问题之一，就是农村金融机构网点真正做到广覆盖还远远不够，竞争不充分，覆盖不均衡，覆盖率还是不够高。虽然目前在乡镇层面上的金融机构空白率只有6.7％，但是分布并不均匀。在西部地区这一比例是10％。这意味着四川这样的地方，有10％的乡镇是没有任何金融机构的，青海就更高，达到30％左右。因此，覆盖率低和网点不平衡是我们要注意的一个问题。 与此同时，银监会作为金融服务的推动者，始终在观察金融服务和金融竞争的关系。我们为什么主张在农村金融领域进行改革开放？就是因为竞争充分可以促进服务质量。这里提到的竞争不充分的地区范围很广，很多县只有所谓“两个半金融机构”，一个农行、一个农信社和一个没有分支机构的农发行。在中西部地区，农行也退出了，实际上只有一个半机构。如此不充分地竞争，服务当然也就成问题。 《财经》：在农村搞金融，困难也是客观存在吧？ 刘明康：当然，在农村开展金融确实成本会高一些，风险会大一些，当然这也是国际上普遍存在的问题。在大城市，做一个项目就有几亿元的业务量，手续费派生业务收入都很可观。可是在农村，农户信用贷款平均每户是3000元，联保贷款平均每户是10000元，金融业务的收益率自然就低。 因此，国际上所有农村金融机构的不良率都比城市高。而如果用利率上浮的办法来覆盖成本的话，尽管现行的相关法规是允许贷款利率最高上浮4倍，但实际情况是，上浮超过1倍就很难被接受。这样一个利率水平，在农村的大部分情况来看，都是不足以覆盖成本的。 不过，如果没有天灾人祸，农民是真正还钱的。目前这一块的资产不良率并不高。更多的问题，主要还是出在农业企业贷款上，其中既缺乏风险控制，又有复杂的裙带关系，关停和破产的成本还很高。因此，村镇办和县办企业目前是农村金融机构资产不良率的主要来源。 《财经》：那你对目前农村的金融机构如何评价呢？ 刘明康：再就要谈到农村金融机构自身的问题了。其实，中国的农村金融机构，包括农行、农信社、农发行，走到今天，离我国“三农”金融需求还有很大差距。比如，农信社经过1650多亿元央行专项票据置换其历年挂亏和不良资产，地方政府也给予了不同程度的支持，但目前的不良率按五级分类其实还有近30％。成本高、风险大是个原因，但也有机制性因素。银监会监管系统中，针对农信社的人员也是最多的，要监管全国1.9万家农村信用社法人机构，监管挑战也很严峻！ 另外，在很大程度上，农村金融机构按照科学发展观提供农村金融服务的要求，还差得很远。农村金融需求有它的特殊之处，突出表现在农村地区缺乏必要的抵押和担保，因此必须有不同于城市金融的工作思路，在信贷机制上要积极探索创新。比如说，农年都有丰欠之分，我们叫大年、小年、平年；受了自然灾害，同主观违约是两回事。如果是天灾因素，金融机构应该让农户贷款攒钱，到丰年再还款，这时候可以把利率再提高一些，或者可以探索农户把土地使用权拿来做抵押。 这类例子还有很多。所以目前我们在积极推动农村金融机构的机制改革，如果做得好的话，整个中国的农村金融面貌就会有很大的起色。 【背景】 2003年后的农村金融改革历程，包括启动农信社改制、央行推动设立只贷不存小额贷款公司、2006年底银监会宣布开放农村金融等几大阶段，目前还在继续探索改革路径。 2003年6月，农信社改革首先启动。国家动用了央行票据、财政免税等手段，为农信社注资达近1900亿元。 2005年开始，央行开始推动五省市只贷不存小额信贷公司试点，意在引入竞争和推动民间金融的正规化。 2006年7月，农业银行的基本改革路径确定，主要原则是“整体改制，服务三农，择机上市”等。 2006年12月31日，邮政储蓄银行挂牌，注册资本200亿元，不承担政策性业务，主要定位于服务农村金融，目前还在进行邮储与邮政分家、准备股份制改造和探索盈利模式的过程中。自当年3月始，邮储已在部分省市试行定期存单小额质押贷款的零售业务。 2006年底，农业发展银行改革启动。银监会批准农发行开始农业综合开发业务，涵盖农田水利基本建设和改造、生产基地开发和建设、生态环境建设、技术服务体系和流通体系建设等领域。由此，农发行开启了商业性业务的新领域。 2006年12月20日，最具突破意义的改革来临。中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，以“低门槛、严监管”为特点，开放农村金融市场。 2007年1月的全国金融工作会议之后，中央确定由银监会牵头16部委制订下一阶段的农村金融体制改革方案。 改革：挑战在于实施 目前遇到两个现实问题：一是社会诚信制度的建设，必须要有信息披露的共享网络，目前还有空缺；二是在农村应当有一些法律框架的进一步突破，特别是应当允许农户将宅基地和集体用地进行抵押 《财经》：银监会目前正在针对农村金融机构推行一系列改革措施。我们的读者很想知道整体的部署，是否可以谈一下？ 刘明康：目前针对农村金融机构，已经开展的主要是六大机制改革。 第一是审批贷款程序的改革。在审批贷款方面，不能学大银行。大银行都要把审贷权限上收，由专家组成审贷委员会来论证贷款风险。这在农村是走不通的，农村金融只能搞点评式的短、频、快的审贷程序，基本上是所谓“双人四眼”原则，两个人就可以审核一笔贷款。过去不是这样，你一定要往上报，至少要报到县一级的联社再来审。 第二，对于农户的小金额贷款与大中型企业贷款，要进行单独的考核和核算，否则就没有人做小额业务了。通过单独核算，可以鼓励业务员积极发放小额贷款。 第三，对于违约客户的信息披露，也就是说如果有人逃债，金融系统间要信息共享。现在这个违约信息系统已经建立起来了，全国每月大概有30多万个违约的逃债个人的资料都可以在银行之间共享。 第四，对农业贷款业务人员进行培训。农业贷款是一门很深奥的艺术，它需要应变能力，一定要分清主观的错误和客观的影响。我遇到过一个很有经验的信用社信贷员，他总结了两句话，叫做“贷多贷少，贷早贷迟”，意思是针对农户的贷款的规模和时机要把握好，如果贷早了容易被挪用，贷晚了要误农时，都会产生坏账。同时，对于贷款项目，信贷员要有充分的了解，这样才能保证贷款的规模恰到好处。这两句朴素的话里包含了一种管理艺术，是需要培训和经验的。 第五，要建立科学的激励机制。农业贷款应建立专业的业绩考核和奖惩机制，使信贷人员的收入水平、职级晋升等个人利益与业绩紧密联系，防止激励不足或道德危害。 最后，要用利率工具给风险定价，这个一定要突破过去的传统。以上六个机制的建设，目前在全国的金融机构都在推广。我认为这六个机制建设做起来，农村金融会有很大改观。 《财经》：你一下说了六个方面。但从政策设计到实施，目前进展如何呢？ 刘明康：2006年，针对农户的小额信用贷款金额已经达到1710亿元，比改革前的2002年增加了964亿元，银监会成立以来年均增长23％；农户的联保贷款已达到1001亿元余额，比2003年增加748亿元，年均增幅达到41％，这两个幅度都超过了全国贷款的平均增长速度（2006年是14％）。 再比如，我们通过发展金融创新，已经有15个省份把农村信用社联合在一起，发放了统一品牌的信用卡，这对于流动状态的农民的资金安全是很有帮助的。这15个省份的农村信用社发卡已经超过了3500万张。 从政策性金融来看，农发行过去只做粮棉油收购业务，从2004年开始，我们批准它新增了几项贷款，包括前面提到的农村基础设施贷款、能源环境和城镇化建设，还有农业综合开发贷款、农业龙头企业贷款、科技贷款，加在一起贷款将近200亿元。它都是坚持商业可持续原则展开业务的，审核都很严格，因此比较稳健。我跟他们讲能不能做到400亿元，农发行说必须要对从业人员培训上岗以后才能展开。 邮政储蓄银行正式转为商业银行进行运作之后，我们从去年就开始在城乡社区搞小额质押贷款，到目前为止已发放了接近20亿元，5万多笔，其中在农村占70％。 总体上来看，我们已经有了好的平台，好的战略思路，下一步关键是推进实施。 《财经》：我们理解，具体实施中其实还是会有许多困难的。你看目前的主要挑战是什么？ 刘明康：目前遇到两个现实问题：一个是社会诚信制度的建设，必须要有信息披露的共享网络，目前还有空缺；二是在农村应当有一些法律框架上的进一步突破，特别是应当探索和研究允许农户将宅基地和集体用地进行抵押。 比如农民搞养殖业，可能需要50万的贷款资金，这不是联保贷款和信用贷款能解决的。 据我们了解，农村发展养殖业的农户往往都不止一套房子，为什么不能拿其中的一套来抵押呢？现在是农民要求把房子抵押给信用社，但信用社不敢要，所以客观上需要《物权法》能够往前再进一步，解决这个问题。当然，金融机构在接受抵押服务的时候，可以分清这样做会不会对他的生存和居住有影响，这是可以办到的。 当然还会有许多其他问题，但现在这两个挑战比较突出。 【背景】 轰轰烈烈的进程背后，农村金融机构改革的复杂性和艰巨性，从近期农信社的最新情况可见一斑。 农信社是农村金融改革中最先启动的一环。2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案（15号文）》。当年8月，试点从八省市启动，在两年间迅速扩展到除海南、西藏的全国29个省区市。截至2006年底，央行共发行专项票据1656亿元。此外，财政还以保值贴补和税收减免的方式，向农信社提供了187亿元的资金支持。 据2005年6月末的数据，全国农信社的股本金总额达到1610亿元，平均资本充足率达5.9％；农信社不良贷款比率从2002年的36.9％降至17.5％，上半年实现盈利93亿元。 但是，近期农信社再次曝出五级分类后不良资产猛增的消息。截至2006年底，按商业银行从2001年起通行的贷款风险分类标准，农信社的不良贷款比例高达近30％，这比农信社按“一逾两呆”（也称四级分类）标准的数据，要高10多个百分点。 事实上，在农信社的改革过程中，外界一直存在对改革目标、过程、方法、成效的种种质疑。比如省、县联社模式实际上剥夺了股东对农信社的权利，农信社的内部人控制现象没有丝毫改变；为了拿到央行票据，一些地方不惜弄虚作假，由地方政府出具分红承诺函来吸引职工、农民入股；农信社更不顾实际拨备不足且无真实盈利的情况，年年大派红利；农信社至今未能建立退出机制；农信社的法人治理结构仍然残缺，监管和管理仍未分开。 人们担心的是，如果不能直面农信社改革的得与失，不但农信社的第二次注资不会成为“最后的晚餐”，而且农信社的种种弊病会在新农村金融机构中重演。 开放：谁的机会？谁的挑战？ 2006年底推出调整和放宽农村地区银行业准入政策，是银监会成立以来在市场准入方面最为重大的一次政策调整。在有效促进和改善农村金融服务的同时，金融机构承受能力和风险控制将面临挑战。此次政策推出的三类新型金融机构，在中国金融史上没有先例，在国际上也没有很多经验可供借鉴 《财经》：银监会去年底推出调整和放宽农村地区银行业准入政策，市场开放，引起很大反响。现在实际进展怎样？ 刘明康：对于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，现在银监会已经受理21家申请，批准的也已经有15家。今年在六个省区试点，主要试验一下能不能健康发展、监管能不能跟上。六省区试验通过后，明年再扩大到全国。 这一次市场放开门槛降低很多，过去开一家银行需要1亿元资本金，这次村镇银行规定只要300万元。此外还有一些税收优惠，六个省区都表示，前三年的营业税可以返还。因此，我们要求必须是正规金融机构工作和具备严格资质条件的高管人员，才可以发起设立和经营上述机构。 目前看来，外资有着很强的兴趣。渣打银行和汇丰银行、还有一些外资保险公司也很愿意进来。他们有经验，能保证商业可持续发展，可以在全球范围内调配具有小额信贷经验的专家来，这对发展当地金融是很有帮助的。 这三类机构执行的利率政策可能比农信社要更灵活一点，最初发生的业务利率可能高一些，有了信用纪录后可以慢慢降下来，这是个动态管理的过程，在这方面外资比较有经验。前面说的金融机构改革的第六项就是用利率给风险定价。其实我们也要求农信社灵活，但很多农信社灵活不起来。 《财经》：放开准入，对银行业来说是一项重大的政策调整，也是一道监管难题。不知银监会如何看待？ 刘明康：对，这是银监会成立以来在市场准入方面最为重大的一次政策调整，在有效促进和改善农村金融服务的同时，也可能面临一些挑战。 首先是金融机构承受能力会受到的挑战。当前农村金融机构的主体是农村合作金融机构，由于多方面的原因，这些机构历史包袱相当沉重，潜在风险比较大；长期在较为安逸的市场环境中，市场竞争力也较为欠缺，应对冲击的能力不足。当面对大量新型、轻装上阵机构，能否应对竞争，是否会出现新的金融风险，都是政策执行过程中值得关注和考虑的因素。 再有，新机构风险控制也是个挑战。此次政策推出的三类新型金融机构，在中国金融史上没有先例，在国际上也没有很多经验可供借鉴。如何在引导他们坚持支农服务方向、切实发挥其改善农村金融服务作用的同时，实现有效的风险控制，确保其可持续发展，需要在实践中进一步摸索。 当然，这次市场放开，对我们的金融监管能力也是现实挑战。调整和放宽农村地区的市场准入后，农村地区金融机构的种类和数量都将出现跳跃式的增长。如何改进监管体系，配置监管资源，利用有限的监管力量应对更为艰巨的监管任务，切实防范金融风险，也将是银监会面临的一个重要而现实的挑战。 《财经》：农村金融监管历来难度就相当大，过去业内对此的批评也比较多。目前在新形势下更是难上加难，银监会将如何应对？ 刘明康：我们对这些风险和挑战都进行评估，要努力做到未雨绸缪。现在的想法，要采取“先试点，后推开”方法，稳妥推进。同时，在充分调查的基础上，将试点地区确定在机构覆盖率低、竞争不充分的地区。另外，在有关实施细则和制度办法的制定过程中，按照“宽准入，严监管”的要求。因此，对各类机构审慎经营方面的要求非但不能放宽，反而还要加强，确保这些机构从设立之日起就具备良好的风险管控能力。 此外，我们在着手对监管资源的配置进行重新安排，进一步充实基层，特别是监管办事处的力量。这样就可以更好地满足因新设机构而不断增长的监管要求。 【背景】 2007年3月1日，中国第一批四家农村金融机构挂牌成立，他们是吉林省磐石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。 3月9日，中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——百信农村资金互助社，也在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。 4月底，《财经》记者赴现场调查发现，这些形式各异的新型农村金融机构为贫瘠单一的中国农村金融带来一抹亮点，但也带来了新的挑战。 专家分析，在零售层面上提供农村金融服务和产品，是一件充满了风险和成本很高的活动，因此不能奢望放开准入本身即能建立起多元化、有竞争的农村金融市场。这需要一系列必要的配套条件，包括平等的竞争环境、自由定价的权利、信息和法律框架的完善以降低交易成本、精简而有效的监管框架等等。 其中，自由定价，让利率能覆盖成本，这个基本经济规律首先需要得到政府农业部门的理解。记者获知，与农信社执行利率不能超过基准贷款利率2.3倍的政策不同，新型村镇银行等不受此限制。但是，如何创造机制让农村金融机构有动力去不断降低行政成本，则是监管当局需要考虑的下一个难题。 事实上，从公司治理结构到内部机制改革，从覆盖率到竞争度，从政企责任界定到建设多层次金融系统，中国的农村金融体系有着太多提升的空间。 农基会前事难忘 当初农基会经营金融业务，却不在金融监管范围之内。缺乏监管是农村合作基金会风险爆发的重要原因，在清理整顿过程中也付出了巨大的代价。所以不但要有准入监管，还要持续监管 《财经》：提到农村金融与监管，绕不开上个世纪90年代农村合作基金会的一幕。农基会一度轰轰烈烈，后来几乎是全军覆没。你如何看待农基会这一段历史？经验教训何在？ 刘明康：从机构性质角度看，农村合作基金会与正在试点组建的农村资金互助社非常类似，都属于农民自愿联合、实施民主管理的合作性质的金融机构。这种类似，在社会上也引起了一些担忧，即农村合作基金会的悲剧会不会重演。 总体看，农村合作基金会的产生和发展有其特定的历史背景，初期也发挥了对正规机构金融供给能力不足的补充作用，有其积极的一面。它最终偏离正确运行轨道，演化成金融悲剧，主要有两个原因，一是农基会大都政府行为色彩浓厚，行政干预严重；二是当时缺乏必要的监管。 总之，不能因为农基会的前车之鉴，否定小型或微型金融机构在中国金融体系中的地位和作用，不能因为历史曾有过悲剧或灾难，就在发展农民合作金融组织问题上畏首畏尾，裹足不前。对我们而言，当前更重要的是认真回顾和总结农村合作基金会的教训，从中汲取经验教训，并以此来指导农村资金互助社的健康发展。 说来说去，还是要加强准入管理。金融业是一个特殊的行业，金融机构是一类特殊的企业，其经营活动涉及广大人民群众的利益，其经营风险具有很强的扩散性。金融机构的组建不能一哄而起，要把好准入关。 回顾农基会的发展历史，由于在市场准入方面缺乏必要的审批管理，1992年后机构数量快速扩张，到1996年，乡镇一级的机构覆盖面达到了近50％，吸收入会资金比1991年增长了11倍。而恰恰是在这一段时间，其金融风险开始积聚并最终爆发，1997年不得不进行清理整顿。 其实当初的农基会经营金融业务，却不在金融监管范围之内。所以不但要有准入监管，还要持续监管。没有监管是农村合作基金会风险爆发的重要原因，在清理整顿过程中也付出了巨大的代价。 《财经》：从监管的角度，以前车之鉴，今后可以看到哪些具体的监管方向？ 刘明康：我想有一些是看得比较清楚的，比如必须注重法人治理和内控制度的完善。清理整顿农村合作基金会的过程中就发现，农村合作基金会经营、财务非常混乱，根本原因就在于没有建立起必要的法人治理结构和内控制度，缺乏应有的内部制约机制。对于一个金融机构而言，没有健全的法人治理和内部控制，不出现风险反而是不正常的。 另外，必须着力提高人员素质。由于缺乏规范管理和培训，农村合作基金会的高管人员和从业人员来源复杂，缺乏必要的金融知识，业务水平低下，这对其金融风险的形成也有至关重要的影响。
还有一个问题必须面对，就是必须建立完善金融机构市场退出机制。由于缺乏有效的市场退出机制，农村合作基金会的退出处理时间较长，也产生了很多遗留问题。在积极推进农村金融改革的过程中，必须着力加强以存款保险制度为主体的市场退出机制建设，以保护存款人利益，促进农村金融机构的健康发展。这些教训，我们在起草相关政策和制度过程中，都进行了充分的借鉴。在今后的工作中，我们还将时刻保持警醒，加强对农村资金互助社的监管与指导，确保其健康发展。 【背景】 农村合作基金会兴起于上世纪80年代中期，至1999年1月被国务院严令全国统一取缔，经历了十多年的兴衰。 农村合作基金会是主要依赖于农户的资金注入的准正规金融组织，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖，并迅速呈现星火燎原之势。 大多数农村基金会的运作都违背了合作基金会的互助宗旨，把农村基金会变成了办理存贷业务的第二个农村信用社。到1996年，农村合作基金会的存款规模达农村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍的高息吸存、内部管理混乱、基层政府行政干预及缺乏必要的金融监管，农村基金会很快出现了大面积的兑付风险，甚至在局部地区出现了挤兑风波。 1996年，中央发布《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村基金会进入了整顿发展阶段。1997年11月，中央决定全面整顿农村合作基金会。农村合作基金会自身积累的矛盾也突然表面化，并在部分地区酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。 1999年1月，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。经过清产核资、分类处理、清收欠款和存款兑付等阶段，各地农村基金会得到了彻底清理。但由此带来的资产损失相当严重。由乡镇政府向银行申请贷款兑付基金会债务，给乡镇财政造成压力较大，广大农民也被转嫁了相当部分的债务负担。 然而，农村合作基金会作为非正规民间金融组织，是否应从此绝迹，却一直颇有争议。相当一部分识者认为，中国农村千差万别，如果把希望完全寄托于政府身上，期望中央自上而下出台“一揽子”方案，然后由各地去执行，事实证明未必可行，农信社目前的改革困境即是明证。政策面应为农民自下而上的创新和改革留下空间，允许农民建立自己的“银行”。银监会此次开放农村金融市场时打开资金互助社这一道门，就是吸取了有关专家的意见作出的决定。 为了防止农基会的悲剧重演，专家建议，在加强监管的同时，应该通过设立改革的牵头部门，提供必要的技术援助，并对自发的制度创新授权，随时跟踪改革的进程，并要注意对合作组织的监管思想应区别于商业银行。■ 本刊实习记者程芳对此文亦有贡献
