文/王君
在存款保险制度的设计上,魔鬼显然并不完全在于细节,而是首先涉及一些宏观和战略层面的制度安排,在中国目前阶段尤其如此
中国不少人都把存款保险制度看作是提高公众对银行的信心、保护存款人利益和防范银行业风险的灵丹妙药。虽然近年来也听到一些反对的声音,但是从整体上看,夸大存款保险制度的作用仍然是主要危险。
在没有显性存款保险制度的情况下,政府对公众存款承担无限赔偿责任。不少人相信,因为存款保险制度会规定最高赔付金额,因此能够把政府对银行的无限责任转化为有限责任。表面上看是这样。但是如果发生大规模存款挤提,政府临时改弦更张,承诺对所有存款全额赔付的情况,不是没有发生过。如果这样,所谓“有限责任”就值得怀疑了。 存款保险制度有助于提高公众对小银行和新银行的信心,从而有利于促进竞争。但这也许会以伤害大银行的利益为代价。如果不强制参与存款保险,会产生逆向选择问题,即越是风险大的银行越积极参与,结果导致存款保险制度中充斥坏银行。但如果强制参与,就有可能牺牲大银行的利益。 建立显性的存款保险制度,有可能把中央银行解脱出来,跳出以货币化无休止地为银行救助买单的困境。仅仅从这一点出发,央行也有动力促进存款保险制度的建立。但是避免货币化,不等于免去政府为银行失败买单的责任。 如果有明确的授权,存款保险机构也许能够在处置失败银行方面发挥作用。但这是有前提的。如果相当多的银行都资不抵债,存款保险基金就会没等建立即已破产。而中国目前实际上资不抵债的银行并不在少数。有的银行虽然已经关闭,却始终无法清盘,其中原因显然不是因为没有存款保险制度。![存款保险费率 存款保险并非灵丹妙药](http://img.aihuau.com/images/a/0602020606/020611101214668398.jpeg)
如果说存款保险能发挥的作用模棱两可,那么这一制度无法发挥的作用则是明白无误的。 首先,中国公众对银行体系的信心,不是太低,而是太高,有时甚至到了不健康的程度。例如,去年银监会主管领导点名批评某几家城市商业银行,要求限期关闭。在正常情况下,这会立即触发大规模的存款挤提。但由于公众的盲目信任,这些已经资不抵债好几回的银行,不但没有发生存款挤提,反而照样吸收存款、扩张贷款。当然,事后证明这种要求关闭的警告并不可信。但无论怎样,建立存款保险制度来进一步提高公众对银行的盲目信任,并不是中国目前所需要的。监管当局应该让公众相信,对在一定限期内达不到审慎标准的银行,将坚定不移地实行重组或关闭,逐步在民众中打破“银行不倒”的神话。 其次,存款保险制度不能防止银行经营失败。相反,存款保险会使得存款人不去积极关注银行的经营好坏,银行则可能有恃无恐,承担过度的风险并导致经营失败。至少,我们可以肯定,存款保险制度本身不会使银行更为审慎地经营,因此也不会使一个国家的银行体系更加稳健。 以上分析表明,虽然存款保险并非一无是处,但至少是一种喜忧参半的制度安排,而不像一些倡导者宣扬的那样乐观。西谚有“魔鬼在细节”的说法。的确,在如何界定参保资格和范围、如何根据银行风险程度确立保费等微观细节上,需要建立激励相容的制度安排。但在存款保险制度的设计上,魔鬼显然并不完全在于细节,而是首先涉及一些宏观和战略层面的制度安排,在中国目前阶段尤其如此。 一是存款保险的法律基础。近年中国有一种倾向,就是试图用行政法规代替本来需要立法才能解决的问题。目前有关政府部门正在草拟的《存款保险条例》,就是在重蹈覆辙。事实已经反复证明,国务院条例无法也不应该超越上位法的诸多限制。可以预见,如果没有明确的法律地位,就无法建立有效的存款保险机构。 二是存款保险机构的职能。如果仅仅赋予其为失败银行买单的职能,等于把存款保险机构变成了“钱匣子”,如同巴西的情况。这样的存款保险不是完全的制度,充其量是一种出纳。如果选择这样的制度,就不要指望收获存款保险制度的全部好处,反而要准备承担道德风险带来的损失。 相比之下,国际经验表明,存款保险机构只有兼具银行监管职能,包括处置有问题银行的职能,才会比较有效。不难理解,存款保险机构作为买单人,更有动力监督银行的经营状况。而监管中获得的信息,又使其有条件不失时机地介入,而不是等银行已经资不抵债,净资产还不足以支付清算成本的情况下才开始干预。具体地,在银行监管职能方面,这涉及到与银监会的分工协调安排;而在有问题银行处置方面,问题则要艰巨复杂得多。这是因为,如果没有真正有效的银行监管框架,如果需要处置的银行到了“太多而不倒”的境地,什么样的存款保险制度也于事无补。 作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员