中国国际问题研究院中国的平等问题研究-爱华网

当人们环顾周遭时，发现自己居住的这个世界已经变得十分不平等了。

　　这种不平等首先表现国与国之间。图1展示了各国不平等的程度是如何变化的，从中我们可以看到，人均GDP基尼系数在过去三十年一路大幅攀升，至今完全没有停缓的迹象。这说明，富国与穷国之间本来已经很大的差距已拉得越来越大。

　　不仅国与国之间的鸿沟越来越深，很多国家内部的不平等程度也越来越严重。图2给出了两组国家的数据，上面一组是发达的OECD国家，下面一组是前苏联和东欧转型国家。在前一组里，除了荷兰和爱尔兰以外，不平等程度都有所扩大，尤其是在墨西哥、美国、英国、以色列、意大利和奥地利。后一组前社会主义国家在转向资本主义以前，不平等程度普遍低于发达资本主义国家。然而，短短几年转型之后，不平等程度急剧扩大，到1990年代后期，这些国家的收入分配基尼系数多数大于0.3，超过了发达资本主义国家。

　　这一股席卷全球的不平等大潮也蔓延到中国。关于中国不平等程度有各种各样的测度。图3依据的是中国国家统计局城市和农村入户调查数据。我们看到，改革初期，不管是城市内部还是农村内部，收入分配的差异都不大。改革的过程也是城乡内部不平等扩大的过程。到本世纪初，农村的基尼系数已超过0.35，城市的基尼系数也超过了0.3。加上中国特有的巨大城乡差距，全国收入分配的基尼系数已接近0.45；即使考虑到城乡之间生活成本的差异，全国基尼系数距0.4也只是一步之遥。与发达资本主义国家和其他转型国家相比，中国收入不平等扩大的速度实在有点太快。

　　到新世纪开始的时候，中国已从一个相当平等的社会变成一个相当不平等的社会，在131个有数据可查的国家中，中国的收入分配基尼系数排在第90位，只有41个国家的收入分配比中国更不平等，这些国家主要分布在撒哈拉以南的非洲和拉丁美洲（见图4）。如果中国的不平等持续以过去一些年的速度恶化，要不了多久，中国就有可能进入世界上最不平等的国家之列。

　　从社会发展的角度看，不平等程度有所扩大本身不一定是件坏事(Bertola2000;Bardhanetal.2000)。尤其是在中国这样的转型国家，改革前经济和社会差距很小，未必有利于调动人们的能动性和积极性。改革初期曾对“平均主义”进行过批判，后来出台的一系列改革措施都着眼于打破“铁饭碗”和“大锅饭”，让一部分人和一部分地区先富起来。因此，改革导致收入和其它方面的差距扩大，恐怕在所难免。问题是在纠正“平均主义”倾向方面中国是否走过了头？当前的不平等程度是否已经过大？这些问题看似容易回答，其实不然。

　　要研究不平等首先必须了解什么是平等。实际上，并不存在一个一般的、超越时空的“平等”概念(Rae1981)。不同人所说的“平等”意思可能千差万别、甚至完全不同。另外，平等是个复杂的多面体，如果只从一个角度去观察它，失真在所难免。例如，以上图表涉及的只是一种类型的平等，即收入不平等。它的确引起了广泛的关注，但它充其量不过是诸多类型不平等中的一种，而且未必是最重要的一种。鉴于“平等”的多面性和复杂性(Temkin1993,chap.2)，要在总体上把握它，要更全面、更深入的了解“平等”这个概念，我们必须对它进行主体、客体、准则三个向度的考察，这就必然会涉及到社会学、经济学、伦理学、政治学、法学等诸多领域。

　　在今天的中国，城乡、地区、阶层、性别都应该成为不平等研究的主体。由于平等复杂的多面性，研究不同领域的不平等往往需要采取不同的方法，不存在一种适用于所有不平等领域的最佳方法。这里，我们只提出四个需要注意的问题。　第一，数据的可靠性。不管用什么度量方法，数据的质量是关键。然而，涉及到人们的收入和财产这些最敏感的个人隐私话题，获取准确的数据绝非易事。即使在制度十分健全的国家，地下经济和偷税漏税也难以避免，有关收入和财产的数据也存在瑕疵。在中国这样的转型国家，除了正规收入外，形形色色的不规范收入、灰色收入、非法收入大量存在。不包括这些收入的数据显然是不可靠的。

　　以地下经济为例，它涉及生产、流通、服务等各个经济环节,其中有些活动本身就违法，如贩卖毒品、贩卖人口、经营赌博、经营色情业、制黄贩黄、制假贩假、洗钱等；有些经济活动本身不违法，但未经工商登记，逃避税收，如没有营业执照的小商小贩、家居装修、私房建筑等。不管是否违法，从地下经济产生的收入往往不会进入正规的统计。在讨论中国的收入分配时，地下经济绝不是可以忽略的现象。近年来，国内不少学者运用现金比率法或收支差异法对我国地下经济的规模进行了估测。图5给出了六种估测结果，从中可以看出，它们大同小异：地下经济规模的变化呈倒V型：在传统计划经济时期，地下经济没有存在的空间；改革开放催生了地下经济，在1980年代初至1990年代中那十几年里，地下经济的规模不断膨胀，一度冲破10000亿元的大关；1990年代中期以后，随着国家对经济活动监测能力的增强，地下经济的规模开始萎缩。然而，即使按最乐观的估计，2002年中国地下经济仍有近2000亿元的规模。此外，腐败交易中的收入规模可能同样惊人。近年来查处的腐败案件更是动辄几十万、上百万。

　　由于中国的个人所得税体系极不完善，收入数据往往来自入户调查。与地下经济收入一样，腐败收入也是见不得人的，不可能反映到正规统计中去。实际上，统计部门在进行抽样调查时，往往有意回避富人区，如果抽到特别豪华的住宅区，就跳过去，因为最富的人不可能给你详细的收支记账。这种方式得到的统计数据可能大大低估收入差距的程度。

　　第二，平等的客体是否由同质的东西构成。如果平等的客体是由同质的东西构成，度量不平等的程度和变化趋势比较容易。收入就是一个例子，这也是有关收入不平等的研究如此之多的重要原因。然而，要度量罗尔斯的“基本社会物品”、德沃金的“资源”、森的“能力”分布有多么不平等就并非易事了，因为它们是由不同质的东西组成的。

　　第三，在测量不平等程度时应关注绝对差距。在研究收入不平等和其它不平等时，一般研究者倾向测量主体间的相对差距，但做这个选择的理由往往并不清楚。如果相对差距与绝对差距的变化方向永远一致，那么选择其中任何一项没有什么关系。然而，在相对差距缩小的同时，绝对差距有可能不断扩大，这时测量两种差距都有必要。对一般民众而言，他们直接感受的是绝对差距，也不懂如何计算相对差距。因此，影响他们判断和行为的是绝对差距，而不是相对差距。如果我们关心不平等的社会和政治后果，绝不能忽视绝对差距。

　　第四，既要用客观标准的测量不平等，也要关注人们对不平等的主观判断。上面已经提到，由于数据质量问题，所谓“客观”的测量未必客观。退一万步说，即使客观的测量是准确的，绝大多数人不会去阅读有关不平等的学术研究文章，但这并不妨碍他们形成自己对社会不平等程度的主观判断。他们的判断也许没有多少客观依据，混淆了不同的主体与客体，但真正可能影响他们行为的就是这种不科学的主观判断。一旦形成，这种主观判断本身便成了主政者不得不小心对待的客观事实。除了社会中客观存在的不平等外，在很大程度上，这种对不平等的主观判断取决于历史传统和意识形态。受历史传统和意识形态影响，有些国家的民众对不平等的容忍程度较高，这导致他们主观判断的不平等程度偏低；反之，有些国家的民众对不平等的容忍度较低，这导致他们主观判断的不平等程度偏高。例如，有大量研究表明，美国民众对不平等的容忍度比欧洲国家的民众高得多(Alesina,Tella,andMacCulloch,2001;Glazer,2001)。那么，与别国民众相比，中国老百姓对不平等的容忍度有多高？他们对中国不平等的主观判断是什么样的呢？图6用一项北京市的调查结果与其他国家的情况进行了对比。很明显，中国和前社会主义国家的民众对不平等的容忍度比较低，在所有这类国家，都有九成或更多的民众认为本国的收入差距过大，都有八成左右的民众认为政府有责任降低收入差距，两个比例都比欧美国家高。这与几十年社会主义实践形成的文化与意识形态遗产不无关系。中国与美国的收入分配基尼系数非常接近，但美国人早已见怪不怪，因此只有65%的民众认为本国收入差距过大，而在中国，这个比重达95%之高。与前社会主义国家比，中国民众对政府的期待不算高，只有约75%的民众希望政府拿出行动来降低收入差距，但这高于一般欧美国家，尤其是美国，美国的这个比例不到中国的一半。既然中国民众对不平等的容忍度相对较低，政府在处理不平等问题时应该采取一种如履薄冰、时不我待的态度，而不是继续执行“效率优先、兼顾公平”的政策。

{page}　　在讨论分配正义的准则时，政治理论家们往往采取针锋相对的立场。他们各持己见的目的是为了凸显本派强调的原则如何重要。对政策制订者来说，必须清醒地认识到，那些不同的正义原则本来针对的是不同的客体。因此，他们没有必要拘泥于一家之言，相反应该根据中国的实际情况博采各家之精华。在客体各异的不同领域，适用的正义原则也应该有所不同(Walzer,1983)。

　　在基本权利的领域，应实行绝对平等原则。身为中华人民共和国公民，不管是男是女、出生在乡下还是城里、居住在东部还是西部，他们都应享受同样的权利、履行同样的义务。现行法律和制度中对农村居民的歧视性规定(如选举权方面的不平等)必须取消，宪法和法律规定的公民权利必须保证得以实现。在政治权利方面，民众应能平等地参与社会事务和公共决策过程。现在，中国的社会精英和经济精英对决策的影响日益增大，他们在各级人大和政协中越来越活跃。与此形成鲜明对照的是，占人口绝大多数的工人和农民在全国人大所占的席位大幅下滑（见图7）。工会没有充分发挥保护工人利益的功能，上亿的工人甚至没能加入工会，农民则连自己的组织都没有。自从1980年代初取消贫下中农协会以后，普通农民失去了表达自己利益的制度渠道。

　　有人以为中国的政治参与只是摆摆样子而已，没有实际意义。其实，这种看法大谬不然。从表1可以看到，那些在人大和政协中占据优势地位的社会阶层在社会产品的分配中也占据优势地位，这绝不是用偶然巧合可以解释的。因此，为了确保所有社会阶层享有平等参与的权利，中国必须在构筑利益表达机制上下大功夫。此外，所有的职位和地位应该对所有人开放，并同时保证所有人都具有大致相同的能力竞争这些职位和地位。严禁公私招聘中实行户籍歧视、地域歧视、性别歧视、年龄歧视。

　　除了在基本权利领域实行绝对平等原则外，国家有责任保障每位公民形成基本能力和得到基本保障。基本能力包括两个内容，一是基本保健，一是九年义务教育。没有基本保健，孩子可能夭折，活下来也缺乏必要的体能和体力(王绍光，2004)；没有基础教育，在日益依赖知识的今天就等于丧失了市场竞争能力。基本保障包括失业保障和最低生活保障，其目的是为最底层的民众提供最起码的经济安全。根据国际劳工组织2004年的各国经济安全状况的评估，中国排在四级中的最低一级，提高普通民众的经济安全感是中国政府的当务之急之一。

　　对于收入的分配，在现阶段可以实现罗尔斯原则，即能平等分配则尽量平等分配；如果某种不平等分配对最底层民众更为有利，也可以接受这种不平等。然而，对最底层民众有利是允许不平等的前提条件。罗尔斯没有明确说明“最底层”指多大范围，是最底层1%，还是最底层50%。我们认为，这个范围不能过窄或过宽，以最底层20%为准。收入分配实际上是两部分：初次分配和再分配。初次分配是依据人们的“生产要素投入”进行的，包括劳动的收益——工资、土地的收益——地租、资本的收益——利息或红利、知识的收益——专利费或版权费等等。在市场经济条件下，当生产资料不再由国家垄断后，初次分配是不可能平等的。但这也不意味着初次分配必须非常不平等。即使在成熟的资本主义国家中，有些国家（如美国）的初次分配比别的国家要不平等得多。这说明，在初次分配问题上，政府并不是无所作为的，通过必要的制度安排，将初次分配的不平等程度限制在一定范围内，是完全可以做到的。

　　政府更重要的作用是通过税收和支出对社会收入进行再分配。再分配可以分为四类（胡鞍钢、王绍光、周建明，2003：275－311）：(1)援助性(济贫性、救济性)再分配：主要是对特殊困难群体，如老弱病残者的社会援助。上面提到的基本保障便属于这一类。(2)补偿性再分配：如对工伤的补偿，在开放条件下对农产品的补贴等。(3)保险性再分配：如由国家立法规定的、旨在增加收入安全的社会保险(包括疾病、伤残、失业、丧偶、养老)。(4)公正性再分配：这是指从公平出发，以公民权为基础的再分配。其目的是为所有公民提供体面生活的保障，包括收入和服务（教育、就业、医疗和住房等）。

　　我国目前的再分配机制问题很多。首先，救济性再分配力度太小。我国农村还有三千多万人不能解决温饱问题；已经脱贫的人状态也不稳定，很容易返贫。随着城市下岗失业问题的恶化，城市贫困问题也变得相当紧迫（尹世洪,1998）。目前，我们的政策把建立以社会保险为核心的社会保障制度放在优先位置，在一定程度上忽略了对最困难社会群体进行救助和提供服务（常宗虎，2001）。

　　其次，补偿性再分配机制不健全。按照实行多年的《企业职工工伤保险实行办法》的规定，享受工伤保险的条件是“属于工伤保险制度适用的企业，而且用人单位已为劳动者投保”。这也就是说，相当多的企业并不适用这个制度。直到2004年开始适用《工伤保险条例》后，工伤保险的范围才扩大到所有企业。另外，在很多国家，享受工伤保险已不再追究过失责任；而我国工伤保险仍然没有无过错(non-fault)条款，确定工伤还要经过复杂的程序。难怪在深圳等地，有大量因工伤丧失劳动能力的打工者得不到起码的赔偿。

　　第三，保险性再分配的覆盖面小。如表2所示，到2003年，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数分别为11646万人、10902万人和10373万人，还有相当数量的职工没有包括进来。此外，社会保险资金的筹集才刚刚完成了从县市级统筹向省级统筹过渡，暂时还没有计划过渡到全国统筹。由于各地劳动力年龄结构不同，相当多的省市陷入了支付危机（胡鞍钢，2001）。从再分配的角度看，我国社会保障制度的再分配性不强，因为它采取了社会统筹与个人账户相结合的模式，且以个人账户为主。这是资金积累式的保障，其中虽然有政府的中介作用，但很少涉及收入再分配和政府转移支付。

　　至于公正性的再分配，还基本上是个空白。由于再分配机制不健全，因此初次分配中不平等日益扩大的势头得不到有效遏制。特别需要指出的是，中国城乡分割的二元结构也体现在再分配机制上。无论是救济性再分配、补偿性再分配、还是保险性再分配，着眼点都放在城镇居民身上，基本上忽略了农村居民。后者还没有被视为与前者在权益上完全平等的公民。遇到困难，农村居民主要还是依靠家庭解决。其结果是农村基本保障工作薄弱，农村养老、医疗和贫困人口救济问题突出。由于没有正式城市居民户口，进城务工的原农村人口成了再分配制度的死角。尽管这些流动人口的总数高达一亿以上，他们面临的种种问题，如子女入学、看病求医、贫困等却得不到应有的重视。

　　图8试图衡量中国政府再分配的力度。1998年以前，中国财政中用于社会救济和社会保障的投入只有一大项“抚恤和社会福利救济费”，总量微乎其微，1997年只有不到150亿元，占整个财政支出的1.5%左右，相当于国内生产总值的0.2%。这个情况在1998年出现了转折，政府在此后几年里增加了两个预算新科目：“社会保障补助支出”和“全国社会保障基金”。到2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”和“全国社会保障基金”三项支出的总额已高达1716.5亿元，是1997年的11.5倍，占财政总支出的比重从1997年的1.5%升至7.8%，占国内生产总值的比重从0.19%升至1.68%。尽管振幅很大，中国政府的再分配力度依然不大，难以应付社会存在的种种严峻挑战。

　　为了实现长治久安，中国必须建立一套行之有效的再分配机制。这套再分配机制至少应该救助最困难的社会群体、补偿那些利益受到损害的人，除此之外，它还应为大多数人提供收入保障，使之不会因失业、患病、年迈而陷入贫困。在此基础上，中国还应尽可能运用再分配手段缩小贫富悬殊。

　　最后，对于私有财产的分配，必须适用诺齐克的矫正原则。以合法方式获取的私人财产，无论是生活资料还是生产资料都应受到法律的保护。这一点，已在新修订的《宪法》中得到体现。然而，对那些用违法方式（如在企业改制和土地拆迁过程中巧取豪夺等）获得的财产必须物归原主，绝不能用“原罪可赎”的借口加以宽恕，否则不仅不公正，也不利于稳定经济秩序。

　　（本课题系中国发展研究基金会资助项目，作者系香港中文大学教授）

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