爱华网□ 信息产业部电信研究院通信政策研究所
编者按：近几年，随着我国移动通信产业的高速发展，手机短信以其便捷、实惠的特点为广大用户所喜爱，在人们日常通信中发挥着重要作用。然而，在给人们带来方便的同时，短信也 成了一些不法分子从事各种违法犯罪活动的媒介。我国短信服务市场如何趋利避害？信息产业部电信研究院组织专家进行了深入研究，尝试从引入手机用户实名制的角度来探索未来的变革之路。
中国几亿普通手机用户或许每天都在经历如下体验：朋友、同事发来的祝福问候给予了意外欣喜，而商业广告、中奖通知等“垃圾”信息则不期而至；更加恶劣的还有强制短信服务的消费陷阱以及直接导致消费者物质损失的金融欺诈短信。上述各类违法短信不断演变，推陈出新，具有惊人的繁殖力和破坏力。
日渐壮大的中国短信服务市场路在何方？运营商、消费者以及政府管理部门都无法容忍上述违法短信行为愈演愈烈。业内外人士需要考察国际市场经验，需要思考当事人的权责划分，需要找寻治理违法短信服务和信息服务内容的解决办法。我们认为，借鉴国际经验，在移动通信市场引入并实施“手机实名制”，可能为治理短信服务市场找到重要的突破口。
推行手机实名制：利大于弊
为解决短信服务市场的违法行为，营造良好的市场环境，信息产业部近年来先后制定和颁布了多项规范性文件，对滥用短信平台从事违法犯罪等危害社会利益和用户人身财产权益的行为进行了综合治理。这些办法，在短期内、一定程度上对治理违法短信起到了积极作用。然而，如何建立一种长效机制，从源头上治理不良短信，清除有害短信产生、传播的温床，实现对短信业务的可管理、可监督，从而切实保障国家安全、社会公共安全和保护消费者的人身财产利益，是我国电信业当前应该认真考虑的问题。
考察美国、英国、泰国、日本和澳大利亚5个国家推行手机实名制的具体做法，可以将“手机实名制”概括为：移动通信运营商在办理申请者（无论是个人还是集体用户）手机入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查。申请者为个人用户的，应当出示有关个人身份证件；申请人为单位的，移动通信运营商应当登记其名称、地址和联系人等事项。另外，在办理完入网手续后，移动通信服务提供者应当向用户提供电话业务收费单据。在为短信息服务业务提供者代收信息费时，应同时向用户提供短信息服务业务提供者的名称、代码和代收金额，并注明“代收费”字样。
推行“手机实名制”以后，在短信息的传播过程中，可以保证各个使用环节能够辨别用户身份，使信息发布者、传播者、使用者与最终用户能够获得真实的身份验证，从而达到有效划分信息内容权责的目标。
推行手机实名制需要技术手段保障并支付一定的成本。为此，政府相关部门须发布相应的规定，要求电信运营商对业务流程进行改进，提供技术保障手段；同时要求用户在登记入网时积极配合，填写真实的个人身份信息。
采取上述措施能否有效防范并治理不良短信？需要从手机实名制针对的各类利益主体进行深入分析，综合考虑在短信服务各个环节，在不同领域对方方面面产生的利弊影响，最终确定是否可行。
——有限的约束可给予消费者更大的自由
手机用户使用移动通信服务的主要目的是为了获得方便、安全、优质的沟通手段，而大量短信欺诈、短信侵权的存在影响了消费者对通信服务的信赖。通信自由和通信秘密是受宪法保护的公民的基本权利，那些不请自来的骚扰信息，给普通手机用户的生活带来了很大的困扰，甚至有些人因此上当受骗，把本来属于个人私密的通信空间置于所能控制的范围之外，使消费者的合法权利受到侵犯。实行手机实名制，有利于约束匿名短信，约束个别消费者的违法犯罪行为，保护大多数消费者免受垃圾信息的侵扰，最终有利于保护整体消费者的合法权益。只是推行实名制会增加消费者提供相关证件的责任，比以往的入网程序增加了环节，还需要消费者让渡一部分个人隐私权，因此也会对消费者产生一定的影响。
但利弊需要权衡才有意义。从手机实名制对消费者的影响来看，必须考虑消费者整体利益和个体自由选择。发送欺诈短信和侵权短信的可能是消费者中的个体，而受到欺骗和骚扰的则是更多的消费者，推行手机实名制将对这些违法的个别消费者产生较强的行为约束，从而减少对更多消费者权益的侵犯。虽然实名登记会使消费者损失部分隐私权，但是姓名和身份证号码的信息并不会对个人隐私权产生太大的影响，政府有关部门可以考虑出台配套措施防止消费者信息被滥用。因此，总体上来看，实施手机实名制是从保护消费者的整体利益出发的有利举措。
——电信运营商可以承受推行手机实名制的代价
短信是目前主要的移动数据业务，占移动通信业务收入的比例越来越大，也是支持移动增值业务运营商收入的主要来源，同时，无线市话的短信业务量也在日益增多。因此，手机实名制不但将对移动基础运营商、固定基础运营商产生影响也将对增值业务提供者产生重大影响。
移动运营商和提供无线市话服务的固网运营商是“实名制”的具体操作部门，也是直接面对用户的窗口。实行实名制，减少短信欺诈、短信侵权等问题的发生，有利于提高消费者对基础运营商的信任感，树立运营商的良好社会形象，也有利于通信产业的健康发展。
企业在具体推行手机实名制的过程中也面临一些困难。预付费用户在入网上的方便快捷是新增用户的主要动力之一，如果立即推行手机实名制，可能在短期内影响特定用户群体的业务需求，制约电话普及率的提高和运营商收入的增加。此外，由于最先受到实名制影响的是新入网用户，如何顺利说服用户接受这一规定存在较大难度，同时也可能会增加运营商的营销成本。
——守法经营的移动信息服务提供商可降低市场风险
推行手机实名制，除最终个人用户以外，参与提供信息服务的业务经营者的名称、接入代码、接入地点也应进行备案，这将有利于规范和约束信息服务提供者的行为，促进增值业务市场的健康有序发展。但是，对于信息服务业务提供者而言，他们也将间接受到实名制带给运营商新增用户减少、业务推广成本增加的负面影响，发展短信业务的制约因素增加，需要更多依赖业务创新获得新的发展，这对信息服务提供者也未尝不是一件好事。从通信业务经营者和信息服务提供者的角度来看，虽然实名制的确会给企业的运营带来一定的困难和影响，但总体上将有利于营造健康的发展环境，形成可持续发展的产业链。
——引入手机实名制的制度创新要求加强相应的政府责任
在政府层面，实行实名制主要是对用户的隐私权保护提出更高要求。推行实名制是否会对用户的个人权益造成潜在的威胁、个人信息资费是否会被滥用，是广大电信用户所担心的问题。如果实行实名制确实是不得已而为的必须选择，则必须同时加强对用户个人信息的保密。只有司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序，对个人信息进行查询。运营商及其代理机构必须对用户的注册信息进行保密，不得滥用于注册之外的其他用途。同时，实名制对政府在保证用户实名的准确性和真实性上提出了要求，如何从技术上保证实名的准确性和真实性，是政府在推行之初就应该考虑的。另外，推行实名制，政府还应该要求运营商建立畅通的途径，采取切实有效的措施保证未登记用户方便地进行登记。
综上所述，在当前阶段引入手机实名制利大于弊，能够为各方所接受。实施实名制，对规范短信息管理、保障信息安全、维护广大电信用户的合法权益有着非常积极的意义。尽管在推行实名制的过程中，运营商需要从技术、营销等环节付出一些成本，但这些成本与运营商从短信所获利益和维护消费者利益所取得的社会效益相比，微乎其微。因此，我们认为，实施实名制，不仅必需，而且是可行的。只是政府在推行实名制的过程中，要综合考虑多方因素，使实名制的出台能够切实起到其预想的作用。在引入和实施的过程中，要加强监管。为降低风险，取得实效，行业主管部门应当在制订专项的法规政策等方面发挥第一驱动力作用，在后期积极组织协调各方行动。
推行手机实名制：需要加强配套管理
引入手机实名制治理不良短信问题是一个系统的工作，只有运营商、短信服务商、手机用户和政府共同参与，才能取得根本性的治理效果。
手机短信引入实名制后，还需要特别加强对短信息服务提供者的管理。
首先，要从准入环节加强管理。经营短信息服务业务，应当按照有关规定取得业务经营许可证。这也是加强短信息服务市场的重要举措之一。
其次，在服务环节，可以在法律上对短信息服务提供者设置一些义务性规定。比如，短信息服务业务提供者向用户提供短信息服务，应当将短信息服务规则告知用户，并提示用户须对其本人制作、复制、发布、传播短信息的行为承担法律责任。短信息服务提供者应当承担有关信息的保存义务，并在国家有关部门依法检查时予以积极配合。短信息服务提供者应对短信息内容本身尽到一定的审查义务，发现违法或违规内容的，应当及时向有关部门报告；对于明显违法的，应当立即采取相应的技术手段加以处理。短信息服务提供者应当为用户办理短信息服务的开通、使用或退订等提供便利。
最后，手机实名制并不能自动约束违法滥用行为，各政府部门应当密切配合，在各自职责权限范围内，对短信息服务加强监管。特别是通信行业主管部门，应当通过制定必要的规则来明确相关各方的权利和义务，加强日常的监督管理，加强对移动通信运营商和短信息服务提供者的监管，加大处罚力度，真正保护广大手机用户的合法权益。
手机实名制可能只是解决日趋复杂的短信服务市场诸多问题的突破口之一，它并不能自动解决所有现实问题，对于潜在问题也缺乏直接解决方案。因此，在实行手机实名制的同时，政府相关部门也要积极出台其他配套措施，对短信息的生产、发布、传播、扩散等环节进行有效的引导规范和监督管理。让推行实名制以后的短信息服务市场迈向可持续的繁荣阶段！(人民邮电报)
