爱华网中国土地勘测规划院地政研究中心 2000年 12月8日 日本、韩国土地管理法律制度和土地利用规划制度比较研究
一、日本、韩国土地管理法律制度和土地利用规划制度评价
1、土地立法统一完善，执法严明。
日本、韩国的国土资源管理，都是从制定法律开始，以法治而不是人治来约束和指导管理工作的。其国土资源管理法律、法规的一大特点是数量多、涉及面广，相互补充，综合配套；其制定、颁布和实施都是全国统一的，任何部门、单位和个人都必须遵守；其法律、法规条文具体、目的明确、针对性强，具有较强的可操作性。日本、韩国对土地违法行为，往往以行政、经济和刑罚等多种手段相结合的方式进行严厉制裁。
2、规划体系完善、分工明确、依法实施。
日本政府在制定、实施土地利用规划时，十分重视以法律手段保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体实施。如分别制定《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《都市计划法》、《农业振兴地域整备法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》等，以确保国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、城市规划、农业用地规划等的实施。日本和韩国的土地利用规划体系非常完善。如日本的土地利用规划体系包括国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用规划几大类。国土综合开发规划又分为全国国土综合开发规划、大都市圈整治建设规划、地方开发促进规划和特定地域发展规划等。各种规划分工明确，重视部门协调、专家审议和公众参与。任何土地未经规划不得开发，使用土地必须按照规定的用途，未经规划盲目开发以及违反规划规定的用途皆属违法，规划的修改也必须按照原制定规划的程序等。
3、严格保护农用地，强调土地的可持续利用。
日本和韩国的可耕地资源都很少，两国政府不断制定各种法律以保护农地。日本的《国土利用计划法》明确划定保护的农业地域，《农地法》规定了“农地转用许可制”， 《农地转用许可标准制定办法》规定了农地转用许可条件，《农业振兴地域整备法》规定了在农业地域内的开发限制，《土地改良法》对土地改良和农地整理进行了规定，《土地利用促进法》则对促进农用地所有权、使用权转让和规模经营进行规定，《农住组合法》则规定了农民住宅由分散建设向集中、按规划建设等内容。韩国的农地保护立法有《农地法》、《农地保护利用法》、《农地扩大开发促进法》、《土地区划整理法》等十几个法律法规。除了制定法律外，日、韩两国都将农地转用审批权力集中在中央主管部门，对违法行为的制裁更是严厉。
日本《国土利用计划法》明确规定了其国土利用的基本方针是优先发展公共福利、保护自然环境，并强调要防止公害、保护自然环境及农林地、治山、治水等。《农业振兴地域整备法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》，更是以资源和环境保护为重点制定的法律。韩国《2000 2020年国土综合开发计划》也突出强调了资源和环境的保护问题。该计划重点有四个，其中第二点是环境保护问题，第四点是自然灾害防护问题。这些法律、法规的制定，使国土资源与环境保护完全纳入了法制的轨道，严格控制和规范了土地开发行为，有效地保护了自然生态环境。
4、强力抑制土地投机
日本和韩国面积狭小，土地问题直接影响到政治的稳定和经济的发展。因此这两个国家对土地投机问题都非常重视，制定了各种法律法规，并由此形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租税制度、土地登记制度等各种法律制度，从方方面面想方设法来阻止土地的投机行为。
5、经验总结
（1）关于公示地价管理问题 日、韩的公示地价，开始时政出多门，一地四价，不利地价稳定。后来日本将公示地价统一归为国土厅管，韩国统一由建设部来公布。
（2）关于土地交易规制问题 日、韩两国为防止土地投机，皆采用了土地交易规制制度。但实践证明，它不能从根本上解决问题，其根本在于有效处理需求与供给的关系。
（3）关于国土规划中的问题 日本战后因经济发展需要，一度忽视耕地和环境保护，对人口和产业向大城市地区集中缺乏有效的调控手段，各规划的协调较困难。
（4）关于防止城市扩张的问题 日、韩早就采用了划分不同地域的办法来限制城市扩张，但收效不大。如日本东京1955年提出的首都圈构想方案及后来的“第一次首都圈计划”，限定城市的发展边界，用绿化带和卫星城来控制城市的扩张，但都没有效果。日本政府由此对政策进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路，并颁布《城市再开发法》和《国土利用计划法》等法律，从各方面促进城市发展走再开发之路。目前日本城市土地集约利用度很高，城市扩张得到很大程度的遏制。
二、完善我国土地管理法律制度和土地利用规划制度的对策和建议
1、加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济下的土地法律体系。
·进一步提高新《土地管理法》的地位和作用。该法应如同日本的《土地基本法》和韩国的《国土利用管理法》一样，成为全面调整我国土地利用行为及各种土地关系的基本法，成为我国土地法律体系的核心和整个土地法律体系的基础，该法在土地管理方面的法律效力应该仅次于《宪法》。
·进一步制定和完善与《中华人民共和国土地管理法》相配套的各种单行法律，如土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、土地估价、房地产交易、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规，并且这些法律目的明确，针对性强，条目内容详细，便于实际操作。一旦这些土地法律法规颁布实施就应作为全国土地管理工作的依据，成为约束全国各级领导部门、单位和个人的统一法律、法规。
·建立或完善有关地权方面的法律。可以单独颁布《物权法》，也可以在《宪法》中补充有关条款，明确土地所有权的效力和范围；用地上权来改造现行的土地使用权；明确地役权，并建立起包括抵
押权、质权、耕作权等他物权以及其它有关权利在内的土地权利体系。
2、国土管理坚持立法和规划先行，并确保土地利用总体规划在国土规划法律体系中的“龙头”地位。
·目前，土地利用总体规划、城市规划、村镇规划等每一项规划，在规划的要求、程度、程序上都有法律规定，但尚缺乏一个能将以上各类规划主管部门的职责、权利、之间的关系，各类规定制定、审批的先后顺序，各类规划之间的衔接方法等加以明确化的法律。要进一步制定法律，就规划管理体制加以法制化，从而强化土地利用总体规划在国土规划体系中的“龙头”地位，确保土地利用总体规划在国土资源合理配置和国民经济可持续发展中的作用。
·树立规划法律意识，提高规划的透明度，确保规划的贯彻实施。规划批准后，不能“束之高阁”。规划既然是法律，需要全社会共同遵守，就必须将其公开。要向大众宣传国土规划各项法律、法规，提高规划的透明度和公众参与意识。
3、实行“立法---规划— 许可--计划”的分区管制和指标控制相结合的土地利用规划管理体系，强化土地利用规划的实施管理。
土地用途管制制度是有效保护耕地资源、合理配置土地资源的重要手段。应重视土地用途管制制度的法律化和制度化建设，从我国实际出发，形成分区管制和指标控制相结合的“立法---规划 —许可--计划制度”的管理体系。即以土地用途管制立法为前提，以严格制定各级土地利用总体规划为基础，分区管制与指标控制相结合，并通过土地用途转用许可制和年度土地利用计划保证其运行。同时，应制定和完善规划实施管理的配套法规和规章。根据新法，有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实施等环节从法律上作出具体规定，制定《土地用途分区条例》、《土地利用规划条例》，《建设用地预审办法》等相关法规，为《土地利用规划法》的制定打下基础。
4、加强土地利用规划理论和方法的创新研究，充分应用新技术、新手段改革和完善土地利用规划的理论体系和方法体系，提高土地利用规划的科学性和实用性。
我国的土地利用规划理论和方法的创新研究应包括以下几个方面内容：一是研究我国各级土地利用总体规划及其相关专项规划、空间规划的内在关系和相互衔接的方法；二是研究在新《土地管理法》等相关法规体系下土地利用规划的理论体系和与社会主义市场经济体制相适应的土地利用规划理论；三是研究适应土地用途管制制度需要的土地用途分区理论和方法；四是加强土地利用规划标准的研究，构建土地利用规划的标准体系，从而提高土地利用规划的规范性、科学性和实用性。
5、加强土地市场的立法管理，强化政府对土地市场的调控作用。
·加强土地登记的立法工作。未经土地登记的土地权力转移不具有法律效力，并采用采取土地买卖实名制。
·加强地价管理及土地租税方面的立法。建立地价公示制度，并建立部分交易项目的价格申报制和交易许可制等土地交易法律规制制度。合理开征各种租税，确保国家土地收益，抑制开发商获取不合理的暴利。
·建立政府土地收购、储备制度。应建立政府土地储备制度，以保证公益性事业用地及国家建设必须用地。
6、强化城市再开发、土地征用及农村宅基地管理方面的专项立法，从多方面入手，达到保护耕地资源的目的。
·应强化城市再开发方面的立法。目前，我国已进入城市高速发展期，我们应立即着手制定城市再开发方面的专项法规，走盘活城市存量土地、扩大城市土地有效供给的路子，以解决城市扩张占用耕地的问题。不能只片面强调划定城市区域、划定基本农田保护区等，这样耕地也可能暂时一段时间内控制住了，但不是长久之计。
·应尽快出台土地征用方面的法律。我国目前由于缺乏土地征用方面的专项法律、法规，滥用征地权力并以极其低廉的价格征用农用土地用于非农建设的现象时常发生，导致耕地的大量损失。因此尽快完善我国有关征地的法律，建立以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，势在必行。
·制订有关农村宅基地管理方面的法律、法规。在法中明确宅基地的性质、宅基地占有原则、宅基地的面积标准等，以法来实施对农民宅基地的管理，对违法行为严厉制裁，从而以法律手段消灭宅基地挤占农田的现象。
7、应加强国土资源保护，尤其是耕地保护和自然环境保护方面的立法，确保国民经济的可持续发展。
（此文为中国土地勘测规划院汪秀莲、王静等同志完成的《国土资源管理制度比较研究》课题的内容摘要）
